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【轉載】臺灣參與區域經濟整合二十年
日期:2021/08/19
作者:中華經濟研究院區域發展研究中心 劉大年 主任
文件編號:WTOepaper747
臺灣參與區域經濟整合之背景

  臺灣在加入世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)之前,由於顧慮到簽署自由貿易協定(Free Trade Agreement, FTA)會影響到臺灣加入WTO時程,所以是以儘速入會為目標。在2002年1月1日臺灣成為WTO第144個會員後,開啟臺灣參與區域經濟整合大門。

  在臺灣加入WTO的同時,WTO也正展開杜哈回合(Doha Round)的貿易自由化談判,臺灣當時對此談判寄予厚望,期盼藉由WTO的多邊機制,進一步拓展臺灣的出口空間。因此臺灣一方面積極參與WTO多邊談判;另一方面也全力建構自由貿易協定,參與區域經濟整合。多邊與雙邊雙軌並進均是歷任政府經貿外交之主軸政策。

臺灣區域經濟整合之進展

  臺灣參與區域經濟整合,今年邁入第二十年。在過去二十年全球經貿體系發生驚天動地的變化。WTO杜哈回合談判進展緩慢,WTO的失能使各國紛紛由「多邊」轉為「雙邊」,全球FTA數目大幅增加。根據WTO的統計,目前全球共有538個FTA,其中有超過八成是在2000年之後形成的,更有近半數是在2010年後形成的。顯見FTA已經取代WTO,成為推動全球經貿自由化的主要工具。

  臺灣有幸在區域經濟整合興起之初,即搭上了整合列車。對臺灣而言,簽署FTA除了有經濟效益之外,也具有外交突破的意涵。正因為FTA可以帶給臺灣政經效益,使得臺灣推動FTA受到政治因素影響而困難重重。

  本文將臺灣參與區域經濟整合的概況,可以綜整為表1:



  在2008年以前臺灣僅能與當時邦交國,巴拿馬、瓜地馬拉、尼加拉瓜、薩爾瓦多與宏都拉斯等中美洲國家建立FTA。隨著兩岸經貿往來越趨密切,臺灣與中國大陸2009年開始就簽署兩岸經濟合作協議(Cross-Straits Economic Cooperation Framework Agreement, ECFA)進行準備,經多次談判後ECFA在2010年簽署、9月生效。ECFA為一架構協定,目前僅只有架構協議、《海峽兩岸投資保障和促進協議》及《海峽兩岸海關合作協議》生效,更為重要的《海峽兩岸服務貿易協議》僅簽署,《海峽兩岸貨品貿易協議》則尚未完成談判。

  在ECFA簽署並生效後,臺灣在2013年7月與11月分別和紐西蘭及新加坡兩非邦交國完成雙邊FTA的簽署,並分別在2013年12月與2014年4月生效。臺紐FTA與臺星FTA的完成極具指標意義,是臺灣與非邦交國且又是已開發國家所簽署之FTA,為我國參與區域經濟整合一大突破[1]

  此後臺灣陸續與史瓦帝尼、巴拉圭、馬紹爾及貝里斯等邦交國完成雙邊FTA簽署,其中史瓦帝尼與巴拉圭已分別在2017年12月及2018年2月生效。由於史瓦帝尼是南部非洲關稅同盟(Southern African Customs Union, SACU)成員國,與其他國家簽署FTA必須經過其餘SACU成員,即波札那、賴索托、納米比亞及南非等國的同意,牽涉的範圍與取得共識的難度較高,臺灣單向提供部分史國產品優惠關稅,而史國則給予我國投資相關之非關稅優惠待遇。

  至於巴拉圭雖是南方共同市場(MERCOSUR)成員,但其仍在符合規範的前提下給予我國19項工業產品優於南方共同市場共同對外關稅之優惠稅率。貝里斯為加勒比海共同體(CARICOM)成員,在符合相關規定下貝國亦提供我國33項工業產品降稅待遇。與馬紹爾雖已完成簽署,但目前臺馬間僅就產業面合作完成談判,貨品降稅清單與服務貿易仍有待協定生效後進行協商。

臺灣參與區域經濟整合之評析

一、臺灣FTA網絡不及鄰近國家

  雖然臺灣積極參與區域經濟整合並已有所成果,但受制於政治因素,與鄰近國家—中國大陸、日本、韓國、新加坡及香港等相比,臺灣完成的FTA數量仍遠不及其他國家。

  中國大陸近年積極布局自身FTA網絡,目前共有16個FTA已經生效、3個FTA完成簽署。為整合經貿戰略並強化FTA效益,中國大陸將FTA目標國拓展至「一帶一路」沿線國家,如與馬爾地夫、模里西斯、柬埔寨等完成FTA的簽署;同時也針對早期完成的FTA,即東協、巴基斯坦、新加坡、紐西蘭和智利等進行升級談判,現僅中國大陸-紐西蘭FTA尚未完成升級協商。由中國大陸的區域整合進展來看,可以發現目前中方除了建構新FTA外,也配合自身經貿成長需求,開始升級自由化程度較低之既有FTA,後續發展值得關注。

  日本目前共已簽署20個FTA,除了因美國退出的跨太平洋夥伴協定(The Trans-Pacific Partnership, TPP)(現已更名為跨太平洋夥伴全面進步協定(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP),並於2018年12月30日生效),以及去年11月15日完成簽署的RCEP(Regional Comprehensive Economic Partnership)外,其餘18個FTA均已生效。

  韓國現已與美國、歐盟、東協、中國大陸、印度及中美洲5國等經濟體建立FTA,在完成RCEP之簽署後,韓國的FTA網絡更趨完整,已大幅提高其全球競爭優勢。目前韓國正就加入CPTPP談判展開研究,相關發展值得注意。

  新加坡地狹人稠又缺少資源,為鼓勵企業全球布局、尋求市場商機,星國積極參與區域經濟整合,完成簽署的FTA數量高達29個[2],洽簽對象遍布亞洲、美洲、歐洲、大洋洲及中東等地,整合進展可說是亞洲國家第一。在完成眾多FTA後,新加坡看好自身服務貿易優勢與數位經濟之發展潛力,近年積極推動數位貿易協定的談判,除了在去年3月與澳大利亞宣布完成數位經濟協定(Australia-Singapore Digital Economy Agreement, ASDEA)談判,亦在6月與紐西蘭及智利簽署數位經濟夥伴協定(Digital Economy Partnership Agreement, DEPA),顯見洽簽數位貿易協定已逐漸成為全球區域經濟整合新發展趨勢。

  至於香港雖然參與區域經濟整合的時間較晚,但在中國大陸的支持下,已陸續完成9個FTA的簽署,日前也公開表示有意願加入RCEP擴大談判,後續整合布局值得關注。

二、臺灣FTA涵蓋率較低

  進一步以FTA涵蓋率(coverage rate),即享受FTA關稅優惠之貨品出口占總出口比重來看(表2),可以發現是以新加坡的FTA出口涵蓋率最高,達95.01%;其次依序為韓國、香港、日本及中國大陸,FTA涵蓋率分別是73.58%、67.24%、50.80%與34.02%。反觀臺灣的FTA出口涵蓋率僅只有12.08%,顯示目前我國對外貿易正面臨許多關稅障礙,已完成之FTA對臺灣擴展出口規模幫助並不大。



臺灣未來建構FTA之策略

  面對近年全球經貿局勢快速變動,各國在區域經濟整合的布局也因應新興產業技術的提升、美中貿易戰造成供應鏈重構等因素而有所轉變。除了持續追求FTA數量成長外,對於FTA的品質與涵蓋領域也更為重視;不僅有許多既有FTA展開升級談判,數位貿易、環境保護等新興議題的發展與權益之維護,亦是目前各國洽簽FTA關切重點。

  在全球區域經濟整合邁向下一階段,臺灣應以更加開放的心態因應,惟有積極參與、尋求突破,並掌握整合新趨勢與相關發展機會,臺灣才有機會有所突破,而未來可以朝以下3方向進行。

一、既有FTA之升級

  未來臺灣洽簽新的FTA難度較高,故建議首先以升級我國既有FTA著手,尤其是紐西蘭與新加坡均已有針對既有FTA進行升級談判的前例,如中國大陸-紐西蘭FTA、中國大陸-新加坡FTA、新加坡-澳大利亞FTA等,臺灣可循此模式推動。

二、以加入大型FTA為長期目標

  CPTPP於2018年12月30日生效、RCEP在2020年11月15日簽署後,對臺灣的壓力也越大。由於加入大型FTA意味臺灣可一次與相關所有成員國建立FTA網絡,可加速臺灣區域經濟整合之布局成效。建議臺灣應以加入CPTPP與RCEP為目標,積極與相關成員接觸並研析相關規範與文本,就未來加入後之法規調和與產業衝擊預作準備。

三、化整為零堆積木的方式建構FTA

  在美中貿易戰及新冠病毒(COVID-19)疫情影響下,各國在考量經濟與地緣政治等因素後,開始關注韌性供應鏈合作議題,期盼藉由新供應鏈聯盟以降低未來可能發生之危機,其中尤以美國力推的「經濟繁榮網路」(Economic Prosperity Network, EPN)及日本的「供應鏈韌性倡議」(Supply Chain Resilience Initiative, SCRI)最受矚目。

  除了韌性供應鏈議題外,數位貿易發展與環境保護之地球暖化問題亦是近年各國的關注重點,已有許多國家依據自身利益公布相關談判立場與規範,例如新加坡與紐西蘭和智利公布數位經濟夥伴協定(DEPA)文本、美國與歐盟各自頒布排碳管制措施等,希望能搶占先機取得在相關議題之全球話語權。

  臺灣應把握此次供應鏈變遷及數位貿易、環境保護等新興議題重視的機會,積極參與各項議題談判,以化整為零堆積木的方式加強與主要經貿夥伴的連結與合作,進而完成臺灣建構整體FTA之目標。

結語

  臺灣參與區域經濟整合,今年邁入第二十年,相較於其他國家,臺灣起步較晚,也面對複雜的政治因素,連帶使得困難度也更高。在過去20年來,臺灣一共與12國完成FTA,主要集中在邦交國,經濟效益普遍不大。

  面對新一波區域經濟整合浪潮,建議臺灣應以穩定兩岸關係為前提,以開放且更加彈性的心態與方式因應,尤其是在直接加入大型FTA的困難度相當高的情況下,我國更必須以化整為零作為策略,針對特定議題與其他立場相近的國家結盟,惟有如此臺灣才有機會在目前的整合局勢下尋求突破,避免我國經貿競爭力被弱化之危機。

[1] 陳添枝、劉大年編(2014)。由ECFA到TPP:臺灣區域經濟整合之路。臺北市:財團法人兩岸交流遠景基金會。

[2] Ministry of Trade and Industry Singapore. https://www.mti.gov.sg/Improving-Trade/Digital-Economy-Agreements/The-Digital-Economy-Partnership-Agreement (May 12, 2021)