Green_Earth
歐盟碳邊境調整機制之WTO適法性初探
日期:2021/05/06
作者:中華經濟研究院WTO及RTA中心 顏慧欣 副研究員兼副執行長
文件編號:WTOepaper734
一、前言

  今(2021)年4月22日世界地球日(Earth Day)最大亮點,乃美國拜登政府回歸氣候變遷的多邊合作場域,且主導了中國習近平主席、俄羅斯普亭總統等領導人均參加的全球領袖視訊氣候峰會。更重要的是美國身為全球第二大的排碳國,主動宣布溫室氣體排放量至2030年時將減少至2005年之五成,並於2050年達到碳淨零(碳中和)排放目標。

  即便美國拜登做了極具企圖心的承諾,但對碳中和推動最力的先驅者仍是歐盟。為加速其他國家推動碳定價機制,2019年12月歐盟公布的綠色政綱(Green Deal)中,宣布自2021年起對進口產品採行「碳邊境調整機制」(Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM);未來實施後出口國若無碳定價機制時,將可能面對較高的稅賦成本。

  按實際推動進展觀察,歐盟預期會在今年6月底前公布CBAM具體措施草案,並於2023年正式上路。鑑於歐盟推進CBAM的時程明確,而CBAM適用對象將是已輸往歐盟之高碳排放設施與進口企業,從而歐盟貿易對手國莫不高度關注其法規進展。

二、歐盟碳邊界調整機制之可能構想

  歐盟CBAM迄今未公布具體作法,雖然我國有將歐盟CBAM稱為「碳邊境調整稅」之說法,惟實際上歐盟執委會或歐洲議會均以「機制」稱CBAM,並未局限於「稅捐」措施。確實依歐盟執委會2020年文件[1]列出之四種可能方案,以及歐洲議會今年2月15日報告內容[2],均顯示利用現有歐盟碳排放交易制度(Emission Trading Scheme)乃至於採行稅捐措施,均是可能的CBAM做法。

  就歐盟執委會公告的四種CBAM可能方案,包括有方案一,係針對輸往歐盟的進口產品加徵碳關稅;方案二乃對歐盟全境產品加徵碳稅(如加值稅等間接稅);方案三則是將歐盟現有已對境內工廠或發電站實施「總量管制與交易原則」(cap-and- trade)的ETS機制,擴大適用至所有輸歐的進口品;方案四則是輸往歐盟的進口產品,仿效現有歐盟ETS機制的運作及定價,設立一專屬於進口的「名義上ETS」機制(notional ETS)。整體而言各種機制均有執行難易度、碳減排程度、WTO適法性等多層面之優缺考量(如表1)。不過從今年2月歐洲議會報告顯示,其認為課徵進口關稅或對歐盟全境產品課徵加值稅等方式有不少缺點,因此看似較傾向於採用方案三或四來規劃CBAM;另從徵詢公眾意見之結果顯示,多數人認為採用方案四對現有ETS交易體系運作影響最小,因此獲得較多支持。近日資訊也顯示,方案四已成為歐盟CBAM最可能採行之作法[3],基此,本文擬針對方案四之可能措施內容,進一步探討其所涉之WTO規則問題。



三、歐盟「名義上ETS」機制之WTO適法性分析

  鑑於歐盟「名義上ETS」之細節尚未確定,本文僅能透過2005年已開始實施的歐盟ETS機制,作為研判歐盟為進口產品設立專用「名義上ETS」制度之參考來源。以下先簡要說明歐盟ETS的架構與現況,並進而說明倘若仿效歐盟ETS機制為進口產品另設一套「名義上ETS」時,可能涉及的若干WTO問題。

(一)歐盟ETS之架構與現況

  全球各國為降低氣候變遷對人類社會的負面影響,透過不同的政策工具來進行「碳定價」(carbon pricing),而依據世界銀行資料顯示,碳定價工具為各國採用的比例逐年提高,直到2020年1月為止,採用碳定價來因應氣候變遷者有46個國家及35個地方政府;而碳定價的主要工具則是透過「排放交易機制」(ETS)或「碳稅」(carbon tax)兩種,前者已有39國採用,後者碳稅也有25國採行[4]。而歐盟即是全球第一個國際ETS體系,也是全球最大碳排放交易市場。

  歐盟ETS從2005年開始試行,其採用「總量管制與交易」原則執行,亦即受ETS管制下的設施與業者,其排放總量設有上限;在此上限內,企業可透過無償配額或拍賣(交易)方式取得排放量。且歐盟ETS採用分四階段逐步實施來達成減量目標,可從幾個面向來觀察其分階段作法:包括逐步提高減量水準、分階段納入管制對象與範疇,及免費配額在不同階段的核配方式。

  歐盟ETS第一階段(2005-2007)的減量目標,係以「京都議定書」(Kyoto Protocol)的減量承諾為基準,由EU 27個成員國各自提交實際減排規劃,首先納管對象為高耗能的鋼鐵廠、煉焦爐、水泥熟料、煉油廠、紙漿與玻璃等產業。ETS第二階段(2008-2012) 排放水準相較於2005年降低8%為基準,並新增挪威、冰島、列支敦士登等國參與;且於2012 年也將境內航空納入ETS適用範圍。執行至2020年底的第三階段,則是以減少21%排放水準為基準。在今(2021)年開始的第四階段,為了在2030年達成減排43%之目標,今年起每年開始遞減2.2%的減排水準。[5]

  為使ETS機制順利運作,自然涉及到受管制對象所獲得免費碳額度(allowance)之發放,在第一、二階段大多數由成員國訂定各自的國家分配計畫(National Allocation Plans, NAP)並進行部門與企業無償配額核配,並以歷史排放量法進行分配,採用透過拍賣或標竿基準法(benchmarking)取得碳額度的比例極低;第三階段則開始由歐盟統一核發部門及企業免費配額,並大幅提高需從交易市場拍賣取得碳額度的比例,特別是在電力業、製造業等又採部門別之拍賣規則,如電力業部門,乃要求新加入ETS成員應100%透過拍賣市場取得碳排放量。[6]



(二)歐盟可能採行之「名義上ETS」構想與WTO問題

  從前揭歐盟ETS四階段實施經驗以觀,可預期的歐盟CBAM若採「名義上ETS」,推動上也應當透過分階段逐步納入不同產業、對不同進口受管制對象分配免費排放額度、對「名義上ETS」交易拍賣碳額度設定總量、以及逐步降低免費額度但提高從交易市場拍賣取得額度之比例。此外因各國經濟發展程度差異、與歐盟雙邊貿易量高低、或各國是否實施任何碳定價制度等不同因素,歐盟是否提供可豁免於CBAM適用之資格條件,也待觀察。這些義務之落實,預期由歐盟進口商提出符合歐盟碳管制措施相容之製造生產資訊、或滿足歐盟ETS的監測和驗證標準。

  ETS機制所涉WTO規範相當廣泛,故本文試從以下議題為出發點,做為歐盟「名義上ETS」WTO適法性之初步觀察。

  1.能否以「碳足跡」要件來區分產品之「同類性」?


  歐盟CBAM是否符合WTO義務,主要在檢視能否滿足「關稅暨貿易總協定」(GATT)第1條最惠國待遇原則,及GATT第3條國民待遇原則之要求。因為未來歐盟機制很可能會依據進口來源生產地否有實施ETS或是進口貨物之碳排放高低,作為決定其所需負擔之行政費用成本之基礎,形成差別待遇。而最惠國待遇及國民待遇這兩項義務之主要內涵,卻是在要求應對所有本國生產與外國進口的「同類產品」(like product),從「法律上」(de jure)及「事實上」(de facto)都應給予無歧視之待遇。因而歐盟機制便與WTO法制形成潛在之衝突問題。

  舉例而言,一進口水泥產品原則上若都歸類屬稅則HS 252310「白色水泥」一項,則不論此項水泥來自加拿大或越南,歐盟對此白色水泥在關稅稅率、稅費課徵方式、進口通關程序、進口品在國內銷售的內地稅費及國內銷售法規上,不得在加拿大與越南水泥之間有所不同,是謂最惠國待遇。至於國民待遇義務,不得在內地稅費及國內銷售法規上,使得加拿大水泥享有劣於歐盟境內所產水泥之情況。這乃是WTO不歧視原則之最基本要求。

  現階段之問題,在於水泥產品向來是被認定為生產過程會高碳排放易生汙染之產業,則歐盟實施「名義上ETS」機制,目的在使同樣的水泥產業,若一者生產過程可滿足「減碳量」,但另一水泥仍是「維持高排碳」製程時,則是否可作為差別待遇之基礎?進一步言,為了平衡不同國家對二氧化碳排放政策不同衍生之生產者費用、或為了達成氣候變遷碳中和目標,此政策訴求是否能滿足WTO所認定之「非同類產品」判別標準?

  歐盟「名義上ETS」對不同受管制進口對象,將依其生產製造過程屬於高碳排放、能源密集耗能產業而有適用上之區分,惟原本依GATT傳統實務認定「同類產品」(like product)之四項標準,係從「產品本身」所適用之關稅稅則號列、物理特徵、產品最終用途以及消費者喜好與習慣等要件加以判斷其同類性,因此基於「與產品無關之生產與製程方法」(processes and production methods)等如碳足跡之標準,是否可作為判斷同類產品之要件,過去WTO爭端解決案例尚無從明確驗證。換言之,從原本GATT傳統四要件被認定為同類產品者,再加入無關產品本身之能耗生產與製程之因素下,是否可因此被認定為「非同類產品」仍有爭議。

  2.進口企業應取得「碳額度」(allowances)是否屬於GATT第3條之「內地稅」或「國內法規」?

  歐盟對進口受管制企業預期將仿效現行歐盟ETS機制,要求受管制進口業者在歐盟設定的碳排上限內,透過免費配額或從「名義上ETS」拍賣機制取得「碳額度」(allowances),該碳額度需足以支應個別企業的碳排放量。「碳額度」措施在WTO法制下究應視為GATT第3.2條內地稅、或GATT第3.4條政府國內法規,尚無定論。惟不論被認定為內地稅或政府國內法規,同樣須遵守最惠國待遇及國民待遇義務,只是WTO實務見解在國民待遇要件審酌上,對於後者政府國內法規要件之解釋彈性似乎較大。

  首先依GATT第3.2條規定,對國外進口之同類產品或直接競爭或替代產品,禁止對其課徵超過對本國同類產品所直接或間接課徵之內地稅及任何種類之規費。從過去WTO爭端案件之解釋,GATT第3.2條規定涵蓋「任何種類之費用」(charges of any kind),「費用」可指「金錢上負擔」(pecuniary burden)與「一人支付金錢的責任」(liability to pay money laid on a person)。從而有論者認為歐盟現行ETS機制給予企業的「碳額度」,即便不是GATT第3.2條所謂「直接或間接課徵之內地稅」,也至少是該句後半之「任何種類之規費」,因為取得碳額度以滿足其企業的排碳量,就是經營者應負擔之責任或債務。

  然而相對的,也有論者指出「碳額度」之取得,係本於一國政府先訂定某種汙染物質之排放上限後,爰創造出相關的核發量總額,然後該國政府再依此分配給受管制的對象,也意謂該受管制對象須取得碳額度後方可合法進行汙染物質之排放,則此等「碳額度」似可解釋為行政管制「許可」之類似概念[7],因此歐盟ETS在WTO法律定性上,應傾向於GATT第3.4條的「政府國內法規」。此一看法在一歐洲法院判決也獲得某種程度之呼應,ECJ判決[8]認為歐盟ETS規定既非如租稅有一固定適用稅率、也非如租稅工具通常意在增加政府歲入,歐盟ETS反而是要求企業應透過免費配額或從市場交易取得碳額度以滿足企業的碳排放義務,因此ETS係更傾向於一種市場(market-based)管制措施,而非租稅工具。

  探究ETS係為GATT第3條國民待遇之內地稅或政府國內法規之目的,主要在於一旦進口產品與本國產品被認定為同類產品,對進口產品之課稅縱使微幅超過國內同類產品之負擔,仍被認定違反GATT第3條第2項首句規定。但若ETS被認定屬於GATT第3.4條政府國內法規,過去WTO實務見解曾表示對進口產品的作法有時確與本國同類產品略有不同,但未必造成不利待遇,是而WTO對此項規則之解釋內涵,更著重在政府法規是否有改變了進口與本國同類產品競爭機會之有效平等?倘若各國消費者對氣候變遷議題之意識日增且也反映在對低碳排產品的偏好度上,則透過ETS機制展現受管制進口企業與其產品對環境保護之貢獻,不見得會使受管制且滿足低碳排放的業者與產品,其競爭地位低於高碳排放與高耗能之業者或產品。易言之,「名義上ETS」若也同樣界定為政府國內規章時,則相對有較高之合法性解釋彈性。

四、結論:台灣之因應對策建議

  歐盟CBAM性質上是歐盟內部「碳定價」之延伸,但又為了降低對現有ETS機制之運作,方有為進口企業及產品設置專屬配額與交易體系之「名義上ETS」需求。對歐盟企業而言,CBAM亦有確保公平競爭之效果。蓋CBAM之背景在於許多國家並無以碳定價作為達到減少溫室氣體排放效果之制度,反觀歐盟企業卻可能因本身需購排放權或是發電業因排放權導致電價上漲等因素,面對生產成本增加,在競爭上處於不利地位。透過CBAM之課徵,可使得歐盟企業與進口產品立足點平等,重返公平競爭地位。

  由此一觀點出發,各國對於CBAM之回應立場不一,例如美國認為CBAM若採「租稅」應屬於最後手段(last resort),日本則有推動WTO討論不違反WTO規則之「碳邊境稅」制度倡議;中國及韓國專家則表示對歐盟CBAM之反對力道,將取決於歐盟CBAM對各國「碳定價」機制之承認與接軌程度[9]

  碳減排無疑已成國際趨勢,亦為我國需積極與國際接軌的重要領域。對於減排規範機制中,包含ETS在內之碳定價機制成為各國普遍實施之作法,甚至成為未來是否構成「志同道合夥伴」(like-minded partner)之重要判斷要件。然而歐盟「名義上ETS」等CBAM機制之實施,對出口導向之我國產業勢有影響。參考經濟部能源局統計,我國2015-2019年每年平均碳排放量約260百萬公噸[10]。又被歐盟列在2019年碳洩漏風險清單中之高碳排放貿易產品,占臺灣對歐盟出口比重高達三成,比重偏高。故建議我國除了加速國內減排的政策推動步驟外,也可善用WTO與APEC等場域與各國合作,爭取歐盟延緩實施CBAM單邊措施之過渡期,或以與他國共同推動多邊碳定價機制為目標,作為我國產業取得更多轉型的調適機會。

[1] European Commission (2020). Public Consultation on the Carbon Border Adjustment. https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12228-Carbon-Border-Adjustment-Mechanism/public-consultation.

[2] Towards a WTO-compatible EU carbon border adjustment mechanism(2020/2043(INI), https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-9-2021-0019_EN.pdf

[3] The World’s First Carbon Border Tariff, Explained, from: https://www.bloomberg.com/news/articles/2021-04-09/how-to-understand-the-eu-s-carbon-import-levy

[4] World Bank Carbon Pricing Dashboard, from: https://carbonpricingdashboard.worldbank.org/map_data

[5]EU ETS Handbook, from: https://ec.europa.eu/clima/sites/clima/files/docs/ets_handbook_en.pdf

[6] 鄭哲良等(2017),歐盟面對氣候變遷的因應政策─排放交易機制之現況、發展及挑戰,台灣國際研究季刊 第 13 卷 第 4 期 頁 117-42;台灣綠色生產力基金會執行,105年度經濟部工業局委託「產業溫室氣體管理與調適計畫」。

[7] 施文真,由交易單位之法律性質重新檢視碳排放權交易制度與WTO之關係。

[8] ECJ Case C-366/10, Air Transport Association of America and others v. Secretary of State for Energy and Climate Change(2011) ECR I-1133, paras. 142-144.

[9] Perception of the Planned EU Carbon Border Adjustment Mechanism in Asia Pacific — An Expert Survey(2021), from: https://www.kas.de/documents/265079/265128/EU+Carbon+Border+Adjustment+Mechanism.pdf/fed1d5a4-4424-c450-a1b9-b7dbd3616179?version=1.1&t=1615356593906

[10] 經濟部能源局,2019年我國燃料燃燒二氧化碳排放統計與分析,https://www.moeaboe.gov.tw/ECW/populace/content/wHandMenuFile.ashx?file_id=7271