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美國拜登總統上任後主要經濟政策展望暨對韓國出口貿易影響評估分析
日期:2021/01/14
作者:中華經濟研究院WTO及RTA中心 姚鴻成 顧問
文件編號:WTOepaper722
一、前言

  2020年11月美國總統大選,在共和黨候選人唐納.川普(Donald J. Trump)與民主黨候選人喬.拜登(Joe Biden)之熾烈競爭下,雙方總得票數雖然均已超過7,000多萬張,但在選舉人團票方面,拜登卻遙遙領先川普,期間雙方雖曾因計票問題發生歧見,而僵持不下,但最終拜登在總選舉人團之538票中,仍以306票大幅領先川普之232票,當選美國第46任總統。

  拜登出生於1942年11月20日,美國雪城大學法學博士,1972年至2008年曾當選6任德拉瓦州聯邦參議員,2009年至2017年並擔任歐巴馬(Barack Obama)總統執政時期8年之副總統,行政經驗豐富,具有美國傳統政治人物之風範。

  拜登於2021年元月20日上任後,對中國大陸之政策,短期內雖不至改變,仍將沿用川普之政策,但將逐漸轉向以聯合主要國家之方式施壓,對內則將擴大增稅、投資及鼓勵供應鏈回流為政策方向,並將加強後疫情時代之經濟復甦,同時貨幣政策亦將維持持續寬鬆之施政目標。

  由於此次美國總統大選,川普計獲得7,200多萬張選票,共和黨在參議院之席次仍以兩席超越民主黨而維持多數黨,惟在2021年1月6日所舉行之喬治亞州兩席參議員之決選,民主黨大勝,在加上副總統為參議院主席,可謂近10年來,首度拿下在國會之主控權,有利於拜登上任後,未來4年之政務推動。

二、拜登新政府主要經濟政策展望

(一)全面性之變化趨勢

  1.拜登政府上任後之施政決策方向,將採取與川普政府不同之「接近法」,其政策方向係以制度與規範為最高原則。

  就川普而言,其施政方向較難以預測,但就新上任之拜登政府而言,其預測之準確性較高。針對川普政府所採取之各項措施,預料拜登就任後,可望進行全面性之檢討與改革。例如川普任內所發布退出《巴黎協定》(The Paris Agreement)及「世界衛生組織」(World Health Organization, WHO)等國際組織之行政命令,拜登上任後,可望重新收回成命,重返組織。

  2.拜登上任之後,針對法人稅、所得稅等租稅政策,移民政策,勞動,以及環保政策(包含氣候變遷)等方面,亦將進行大刀闊斧之改革。

  3.川普任內對同盟國家之立場,一般而言,係以商業觀點來評估,相對抵減關係惡化,拜登上任後,則以更進一步恢復及加強與同盟國家之關係為重點。

(二)領域別細部政策方向

1.對中國大陸之政策

  拜登上任後,對中國大陸之政策,預料將無顯著之改變,針對中國大陸問題,預料將攜手同盟國家,採取共同之應對策略。

  (1)拜登在美國總統大選期間,曾就中國大陸之不公平貿易行為,強調應聯合有關同盟國家,共同採取較廣範圍及政策性之因應措施。

  (2)就目前川普政府對中國大陸所實施之追加關稅,拜登新政府上任後撤回之可能性不大,但預料可望透過雙邊之協商及對話,致力緩和各項衝突。

  (3)拜登政府執政後,為期活絡國內需求及景氣復甦,在短時間內雖然不會廢除對中國大陸所採取之301條關稅措施,但針對中國大陸產品,目前因關稅問題而與其尚在聯邦法院訴訟之案件,雙方可能會透過法院外之協商,對301條調查非重要之品目排除關稅措施。

  (4)川普政府將中國大陸視為競爭國家及危險國家,拜登上任後,雖然預料將採取同樣認知,但會節制不以攻擊性之語言表現。

  (5)拜登上任後,為期能引導中國大陸在政治制度等方面有所改變,可能更進一步推動與中國大陸之「友好合作」關係。

2.貿易保護主義

  川普政府任內所推動之貿易保護主義政策,拜登上任後,預料仍將持續實施。

  (1)為期致力國家安全問題,拜登政府仍會採取相關之關稅措施,其中在鋼鐵及鋼材部分,亦將依據貿易法第232條之規定,預料不致有所變動,至於在保護美國鋼鐵勞工方面,料將採取較為友善之態度。

  (2)就貿易救濟措施而言,並非以政治議題論處,而係依據美國國內產業界之要求行事,對於因新冠肺炎病毒(COVID-19)所採取之各項限制措施,短期內仍將繼續實施。

3.對亞洲之貿易政策

  (1)拜登新政府上任後,當務之急,乃係如何有效紓解COVID-19,以及復甦經濟景氣等,美國國內之相關問題,至於加入《跨太平洋夥伴全面進步協定》(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP)乙節,並未列入急迫性之議題,可望假以時日,再透過協商,進行全盤考量。

  針對新政府在重新加入CPTPP時,將不以5年前協商時所達成之現行CPTPP為條件,而將要求以新協商為前提之入會條件。

  (2)川普任內與東亞同盟國家關係有脆弱或惡化之趨勢,拜登上任後,將致力修復以利正向發展。

4.多邊貿易秩序

  (1)拜登新政府執政後,將依據「規範基礎」(rule-based)致力恢復國際貿易秩序。

  (2)川普政府時期,一向成為主要亟待解決之世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)相關改革之議案,拜登上任,將針對WTO上訴機構之停擺,以及貿易爭端等主要改革事項,採取積極及主動之推動措施。

  茲將美國新總統拜登在大選期間之主要競選政見,列表分述如次:

1 美國拜登總統在大選期間之主要競選政見

主要政策

細部內容

租稅改革

調漲法人稅

自現行之21%調漲為28%

調漲個人所得稅

自現行之37%調漲為39.6%(最高稅率)

調漲海外收入最低稅率

自現行之10.5%調漲為21%

引進離岸追加稅(Offshoring Tax Penalty

美國企業因外移而減少國內就業機會,但將其所生產之鞋類產品,回銷美國時,聯邦政府將加徵法人稅10%。(聯邦政府之法人稅最高可徵收28%+2.8%,合計30.8%

獎勵美國生產(Made in all of America

l   減免稅額10%

l   選定基準:(1)關閉之企業再行復工時;(2)為提高競爭力,擴大就業,改革設備之企業;(3)將海外生產設施轉移美國時等。

政府採購

採購美國產品(Buy America

l   4年期間計將投入4,000億美元(用以採購美國產品或服務業)

l   支援研發(R&D3,000億美元

環境

2050年溫室氣體排放量達到淨零(net-zero)目標

l   截至2025年止,立法實施減碳執行機制。

l   終結補貼石化能源產業。

獎勵清淨能源計畫

l   擴大投資清淨能源(4年計達2兆美元)

l   擴大獎勵電動車(在各高速公路設置50萬個充電站)

l   致力推動各建築物冷、暖氣設備效率化(引進400萬個以上之高效率設備)

加強國際接軌

l   重新加入《巴黎協定》

l   推動實施碳調整機制(carbon adjustment fees or quotas),針對大量排放二氧化碳之品目,追加課徵關稅或實施配額制度。

貿易

對中國大陸之貿易政策

透過加強與同盟國家之合作,採取強硬措施(至於是否廢除追加關稅,則尚未決定)

恢復多邊貿易體制

致力WTO之改革及重建

貿易協定

尚無推動新貿易協定之計畫(將以重建美國國內經濟為優先課題)

反壟斷

限制巨大資訊科技(IT)企業

加強管制壟斷、侵犯個人情資及網路安全等

醫療

恢復前總統歐巴馬之長照健保政策

推動美國國民97%應加入國民健康保險

外交

恢復與伊朗之協商

重新啟動與伊朗之協商,中止與周邊國家對其採取抵制措施

移民

推動保障移民政策

l   停建在美國、墨西哥邊境防範非法移民潛入之措施

l   改善童年抵美者暫緩遣返(Deferred Action for Childhood Arrivals, DACA)制度

l   改善對外國人核發暫時性工作簽證制度,擴大對熟練勞工之入境簽證


三、對韓國出口貿易之影響分析

(一)整體概念

  針對美國致力擴大景氣復甦及環保政策,以及依據規範行事之貿易政策(rule-based),預料對韓國雖將產生一定之影響,但在美、中紛爭、匯率、油價變動,以及貿易保護措施方面,則仍待持續觀察其發展趨勢。

  茲將拜登執政後,對韓國出口環境之變化,就正、負兩面略述如次:

1.肯定之因素:

  (1)積極推動復甦經濟景氣措施,帶動美國市場活絡,相對擴大韓國對美國之出口;

  (2)環保相關品目對美國之出口,可望大幅成長;

  (3)預料將有效抑制擴大實施貿易限制措施(232條款等);

  (4)致力復甦多邊貿易秩序。

2.否定之因素:

  (1)美元貶值,將相對提升韓元之價位;

  (2)與伊朗展開外交對話,可望有效緩和經濟制裁,相對將促使油價下跌;

  (3)美、中紛爭將相對擴大彼此在環保、勞動及人權等方面之摩擦;

  (4)持續推動貿易保護措施,實施課徵碳調整稅;

  (5)強化Buy America,相對將擴大對美國產品之採購。

(二)景氣復甦

  1.美國追加實施復甦經濟景氣措施,將相對增加韓國對美國之出口。

  2.美國自2020年3月起,雖然相繼計實施4次復甦景氣措施,促使市場略呈活絡,但在生產及就業方面,仍待加強。

  3.近來美國之總失業率雖呈減少趨勢,但永久失業人口卻持續增加,相對影響生產指數復甦緩慢。

  茲將美國產業生產指數之成長趨勢及失業人口動向,列表分述如次:





(三)出口潛力品目


  1.韓國在環保產品及再生能源方面,由於美國市場之需求增加,韓國的能源電池、太陽能及電動汽車等之出口將進一步活絡。

  2.拜登在競選期間強調,至2050年將以溫室氣體排放量達到淨零(net-zero)目標,為此,其承諾在未來4年期間將投資2兆美元,大力支持擴大開發電動汽車,並加速支援R&D等。

  茲將韓國主要環保產品對美國之出口預測列表如次:



(四)匯率

  1.拜登在大選期間之主要政見中,曾強調將推動美元貶值政策,倘其就任後,果真付諸實施,則短期內韓元勢必相對升值。

  2.拜登上任後,其施政方向對美元之影響,約可分為下列幾項:

  (1)在對中國大陸之政策方面,上任初期可望採取與川普相類似之措施,但對中國大陸之強度,可望趨向緩和,此將持續助長美元弱勢。

  (2)在財政政策方面,拜登將致力增加稅收、加速推動景氣復甦、擴大國民健保,以及重返巴黎協定等,此將影響美元價位偏低。

  (3)在貨幣政策方面,由於美國將繼續維持零利率之立場,加以歐盟及日本等,亦採取緩和之貨幣政策,在此種情況下,美元亦無回升之可能。

  (4)在中、長期之展望方面,當新政府採取有效之復甦經濟措施,相對提振美國景氣活絡,促使經濟活動逐步走向正常化時,美元價位始有升值之可能。

(五)油價


  美國經濟景氣復甦及限制石油產業開發(在聯邦所有土地內禁止石油新鑽探計畫),促使國際原油上漲時,將相對影響石油化學及石油製品等主要品目出口單價之復甦。

  但就中、長程而言,倘美國與伊朗關係正常化後,國際社會對伊朗亦將採取親和之態度,在此種情況下,油價亦有下跌之可能。

茲將近來國際油價之起伏動向,以及韓國石油化學及石油製品出口單價之趨勢,列表如下:





(六)貿易

  拜登競選期間曾強調應優先購買美國產品,為保護美國國內產業實施補貼,以及禁止外商參與美國政府招標之採購等,各項保護國內產業之政策極可能引發外國之反彈,進而形成貿易摩擦。

  1.由於拜登上任後,可望繼續推動對中國大陸之「強硬」政策,韓國政府及工商團體乃呼籲韓國企業界,不但應針對美國,同時亦應針對所有實施貿易保護政策之其他國家,提高警覺,預為防範。

  2.對於美國新政府所擬採行之碳調整稅(於2025年之前推動實施)等之環保政策,韓國政府亦提醒企業界,應有效研擬未雨綢繆之防範對策。

四、結論

  美國是全世界強國中的強國,尤其在科技、醫療及軍備等方面,更是先進國家中的先進國家,每次美國總統大選均為舉世關注的焦點,而總統當選人的施政方向,亦在在影響世界各國未來之發展與走向。

  台灣與韓國之經濟發展模式相仿,產業結構亦頗雷同,且同屬於以出口為導向之國家,美國拜登總統上任後,其所採行之施政方向及經貿對策,諸如美國對中國大陸之政策方向、貿易保護主義的動態、對亞洲國家之貿易措施,以及對多邊貿易組織之立場等,對台灣與韓國均將產生直接之影響及衝擊。

  韓國分析美國拜登總統上任後之各項施政方向與展望,以及其對韓國出口之評估分析,似亦可作為我國政府與民間企業界之參考。

資料來源:

 韓國貿易協會
 韓國產業通商資源部
 韓國貿易協會國際貿易通商研究院
 韓國外交部