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【國際交流】2020年WTO及RTA國際研討會:國際數位貿易發展及規則建立及供應鏈韌性 會議紀實(下)
日期:2020/12/17
作者:中華經濟研究院WTO及RTA中心
文件編號:WTOepaper719
  跨境服務貿易受到了新型態服務、數位科技、監管法規等多方面的衝擊影響,在產業發展、監管環境與消費者信任度方面都面臨到許多挑戰問題。從2019年3月以來,WTO會員已經積極啟動電子商務與數位貿易之規則談判,很重要的原因在於,數位科技的快速發展已經大幅改變了國際貿易體系的運作,全球產業均面臨數位化進程的衝擊,物聯網、雲端運算、大數據等新興科技,改變全球產業供應鏈。

  當前正是數位貿易規則發展的關鍵時刻,為增進社會大眾了解影響數位貿易的貿易規則發展趨勢,中經院WTO及RTA中心特與台灣服務業聯盟協會辦理本研討會,邀請美國、紐西蘭、歐盟及臺灣專家學者深入剖析,提供專業觀點與精闢分析,做為我國推動相關經貿政策之參考。


【場次三】數位服務的國際治理:歐盟觀點

  本研討會第三場次,特別邀請歐洲服務業聯盟(European Services Forum, ESF)執行長Pascal Kerneis擔任講者,就數位服務的國際治理分享歐盟觀點。Pascal Kerneis的專業領域是服務貿易與投資,並曾發表多篇相關著作,業界資歷豐富,曾任歐盟執委會的法務專家,並曾服務於歐洲銀行聯盟,之後更擔任歐洲服務業聯盟

講者:歐洲服務業聯盟執行長Pascal Kerneis

  2017年第11屆WTO部長會議期間,71個會員發表了「電子商務共同聲明」,同意就有關貿易之電子商務談判展開探索性工作,距今共有86國加入。

  此後,許多國家也將數位貿易專章納入FTA或區域貿易協定(Regional Trade Agreement, RTA)。舉例而言,歐盟與加拿大、日本、新加坡、越南、墨西哥所簽署的自由貿易協定或經濟夥伴協定中,皆納入電子商務或數位貿易專章。其他例子包含CPTPP、美墨加協定(USMCA)、美日數位貿易協定、DEPA(新加坡、紐西蘭及智利)等,這些協定皆以促進數位服務的國際治理為目標。透過探究這些協定的內容,分析共通點與主要差異,也許能找出最大公約數,作為制定WTO電子商務規則的起點。

  在WTO電子商務規則談判上,主要包含六大要件:

1. 促進貿易與建立數位信任

  多數國家在此議題上較無歧見,可作為WTO協議的模板,細項議題包含數位實體相互承認、電子認證/簽章、電子發票、消費者保護、垃圾訊息、線上電子支付、政府公開資料、無紙化交易、快遞運送、資安等。
  若能就這些議題達成共識,便能為企業提高法規確定性,保障數位貿易的安全、建立數位信任。

2. 對數位服務相關的規範加強承諾

  WTO服務貿易總協定(General Agreement on Trade in Services, GATS)的談判已經制定了適用部分數位服務的規範,例如基本電信參考文件,但並未與時俱進,針對新的IT與加值服務增設新規範。GATS應列入對監管獨立性的保障、推廣競爭環境與網路互聯性,進一步促進數位服務的全球治理。

3. 電子交易免徵關稅

  僅印度、南非與印尼持反對立場,此部分有兩大面向,一方面WTO的電子商務工作計畫持續對電子商務暫免課徵關稅的措施:另一方面,目前國際也持續針對新的WTO電子商務協議進行談判,希望能讓這項措施永久生效。

4. 保護智慧財產權

  多數數位貿易或電子商務專章亦禁止政府要求以提供軟體原始碼或演算法作為市場進入的前提條件,否則會遏制創新。在此議題上,TPP 12國與歐盟採支持立場,但中國表示反對。

5. 對數位產品的不歧視原則

  歐盟認為「數位」與「產品」性質並不同,若企業營運以數位進行,則視為服務,若業者提供有形產品,則視為商品,因此最後採用「電子交易」此名稱。
    
  此外,歐盟基於歷史因素,對「文化多元性」非常保護,希望繼續針對23語言的視聽服務提供補貼。
    
  TPP、USMCA、澳洲與新加坡的數位經濟協議(DEA)等協定也持類似意見,因此若各國不過度堅持意識形態與政治立場,應可在此議題上達成共識。

6. 跨境資料流通

  資料包含一切個人資料與非個人資料,此項規定對於促進數位服務的國際治理非常重要,也能推動相關產業的發展與創新。聯合國貿易和發展會議(UNCTAD)2017年一份資料指出,全球電子商務產值為25.3兆美元,其中90%來自B2B,僅10%來自B2C,因此促進數位貿易與跨境資料流通有其必要,但各國仍無法就其達成共識,原因在於立場不一。部分國家積極掌控資料,背後原因在於保護國內經濟、捍衛意識形態/政治立場等,此一陣營包含中國、俄國、印尼、越南與部分非洲國家。

  部分國家禁止資料在地化措施,促進資料自由流通,又可分為歐盟與TPP12國(CPTPP11國與美國)兩派。歐盟在近期洽簽的FTA中對禁止在地化採取強硬立場,但是基於歷史與政治因素,堅持保障個人資料,並視個人資料受保護為基本人權。TPP12國則在近期FTA協議中納入「自由跨境資料流通原則」,但保留適用合法公共政策目的之例外情形。

  綜合以上,TPP 12認為歐盟在資料隱私規範上過度保護,擔心政府會以其為藉口,設立跨境資料流通的障礙、實施資料在地化。另一方面,歐盟認為TPP 12提供的資料保護不足,因為APEC或OECD的隱私規範並無約束力。歐盟希望促進跨境資料自由流通,但必須保障資料隱私。因此,各項協議中看似有許多共通點,若能放下意識形態或政治立場,應能找到最大公約數,制定合適的數位貿易新規則。

問題與交流時間:

問題一:各國對電子商務的規則制定有相似觀點,但也存在一些差異。TPP與歐盟的看法似乎有很大落差,又有中國和越南等國堅持網路主權。如果資料議題沒有好好處理,WTO的電子商務談判將面臨許多挑戰,您認為未來針對資料規範的談判會如何發展?

Pascal Kerneis執行長回覆:如果各國願意協商,可以找到中間值。WTO集結許多國家,很難在短期內制訂完善規則,也許能採行階段性策略。在第一階段,加入電子商務共同聲明的86國能先就核心原則達成共識,在WTO架構下制定新規則,踏出推動數位貿易國際治理的第一步,在這當中各國承諾的程度不同。後續第二階段,各國放下政治立場或意識形態,再商討更嚴格的規則或制度。


問題二:歐盟推出的《一般資料保護規則》(General Data Protection Regulation, GDPR)號稱史上最嚴格的個資保護法,您認為GDPR會限制或促進數位貿易?

Pascal Kerneis執行長回覆:GDPR無意限制資料流通或設立障礙,而是要保護個人資料隱私,確保任何個人、公司或政府單位在使用歐洲公民資料時,必須遵守特定規則,例如聲明使用目的、使用方式透明等。

【場次四】數位機會:貿易成長、規則建立與供應鏈韌性:WTO觀點

  本研討會第四場次,特別邀請King & Spalding LLP資深律師暨前WTO服務貿易處長Abdel-Hamid Mamdouh擔任講者,就數位貿易分享WTO觀點。Abdel-Hamid Mamdouh自1995年WTO成立以來,便一直於服務貿易與法律部門擔任要職,並於2017年自WTO退休。他在貿易政策制定與實施上經驗豐富,更具有貿易法與國際貿易談判的法律專業,並曾與多國政府與私部門高層人士就關鍵談判議題展開交流對話。

講者:King & Spalding LLP資深律師暨前WTO服務貿易處長Abdel-Hamid Mamdouh

  近年來,數位貿易與數位經濟發展方興未艾,加上科技創新帶動新商業模式,各國政府與國際組織紛紛投入數位貿易的政策與規則制定,但各界立場不一,有些規範也形成貿易障礙。新冠肺炎疫情更加速數位化趨勢,顯示數位貿易對於促進經濟成長的重要,卻也凸顯了數位落差。有些國家因技術能量、基礎設施不足,或缺乏制度規範等,發展開始落後。

  促進數位貿易的當前挑戰在於如何綜合考量各項因素,制定一套通用的國際規範。然而,國際希望促進貿易自由化、跨國資料流通的同時,監管規範也越來越多,涵蓋保護個人隱私、消費者保護、資安、企業資料保密、國安疑慮與公眾利益等領域,而這些規範往往未考量對貿易的衝擊。因此,必須在資料公開、跨境數位貿易,以及最低限制的規範之間取得適當平衡。
  
  在「最少貿易限制」(least trade restrictiveness)原則下,主管機關有制定法規的自由,同時必須由貿易、企業與法規三方共同磋商,在最不阻礙貿易的前提下達成各自的目標。過去在國際貿易上也有前例,例如針對商品貿易推出的技術性貿易障礙協定(Agreement on Technical Barriers to Trade, TBT)以及食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施(Sanitary and Phytosanitary Measures, SPS)等。

  然而,數位貿易有其特殊性,除了商品無形,無法送至實驗室檢測品質是否合規,國際上對於數位貿易的諸多面向,例如資安、消費者保護等,也沒有如ISSO、國際食品法典委員會(CODEX)等公認的標準。因此,國際社會目前需要就資料治理訂定新框架,而非貿易自由化,而且討論平台不應是以貿易為主軸的WTO,而是在貿易領域之外有更多合作,著重在達成最少貿易限制,而非實行調和(harmonization)原則。

  日本去年在G20高峰會上提出「可信任的資料自由流通機制」,這類倡議應推廣實施,但鮮少包含在貿易協定或RTA中。WTO與RTA之間有相似與相異處,在貿易規範上兩者十分雷同,不會制訂保護隱私或保護消費者的標準,本質仍是貿易協議。兩者差異在於範圍,WTO職司貿易,亦即與產品、服務、IP保護相關事宜,而RTA以跨境商務為主,包含的項目更廣。

  就資料跨境流通而言,RTA規範締約方有允許資料跨境流通的義務,且適用於所有資料。相較之下,WTO亦在服務貿易總協定(General Agreement on Trade in Services, GATS)的電信參考文件中,規定會員必須允許資訊跨境傳輸與處理,但清楚界定僅限於「為提供服務之目的」。因此,未來針對數位貿易規則進行談判時,須考量「範圍」議題,在會員義務範圍與洽簽難度之間取得平衡。
  
  確保資料跨境流通與最少貿易限制,最終目的在於保障跨境資料互用性。由於缺乏國際通用的標準,各項協定規範可能不一致,因此必須促進監管體系合作,建立認許(recognition)機制。
    
  WTO有兩大功能:審議(deliberative)與談判(negotiating)。在電子商務方面的審議最早可回溯到1998年設立的電子商務工作計畫。目前面臨的大挑戰是各界對於電子商務、數位貿易的認知出現知識落差,若能善用審議功能,幫助談判人員與會員國了解數位貿易的全局,將有助推動後續談判。
    
  此外,各國也應思考推動數位貿易的明確目標以及預期成果,若要依循貿易便捷化協定(Trade Facilitation Agreement, TFA)的例子,另外制定數位貿易條約,納入WTO架構,則會員須達成共識,就義務範圍、名詞定義、規章細項等討論,達成協議(protocol)。另一方法是推出套案,納入關稅及貿易總協定(General Agreement on Tariffs and Trade, GATT)與GATS架構下,並採用「列入表內方式」(scheduling approach)進行。會員國提出承諾表草案(draft schedule)後,便能商討規則彈性。

【綜合討論】

李淳副執行長回應:您清楚點出數位貿易規則制定的難處與挑戰,各國意見不一、難以形成共識,而根本原因在於缺乏明確目標以及預期成果,這也是我們在過去幾年來觀察到的現象。Pascal Kerneis執行長談到提供彈性的重要,您則指出WTO架構已經提供許多現成談判工具,各國應好好善用來制定數位貿易規則,例如最少貿易限制原則(least restrictive trade principle)、依循TPP、SPS的前例等。APEC也通過了促進隱私保護的CBPR體系,導入類似第三方認證的機制,企業符合規定、獲得認證後,促進跨境資料流通。其實就跟您提到的標準制定很類似。

Pascal Kerneis執行長回應:另外起草一份協議有困難,各國應該比較傾向第二個方案,也就是在範本下各自提出承諾表草案,表示願意納入的數位貿易規則。問題在於,如何確保一定數量的國家願意採納這套範本,確保會員有效實行這些規則。APEC CBPR的規定是自願性質,即使機構獲得認證,歐洲主管機關也覺得效力不足,因為規則不具約束力。WTO能訂定最低限度、不構成新貿易障礙的規定,也讓各國有餘裕實施更嚴格的規定。

Abdel-Hamid Mamdouh資深律師回應:如何確保會員提出承諾表草案是一個重點,其中的問題在於如何提供各國政府充分彈性,又不會沖淡規則的效力。談判的目的是提出套案承諾表(package schedule),才能有成果,所以真正的問題是如何達到關鍵多數(critical mass),範本只是工具,不是最終目標。在法規合作上,認許很重要,必須納入規範,而且對各國必須採行一致的客觀標準,避免非歧視性待遇。

問題一:如果要推動數位貿易規則制定、促進跨境資料流通,可否以GATS為範本,開放會員自行參考歐盟的GDPR,提出承諾表,作為一個出發點?

Pascal Kerneis執行長回覆:保護隱私權與資安是多國政府與企業看重的事,必須透過這一措施建立信任。如果要洽簽國際協議,必須訂定基本規則,此時必須在限制程度與彈性上取捨。也許能設下最低基本原則,雖然無法達到最高程度的資料保護,但至少能實現促進數位貿易的作用。各國或企業更了解隱私權的重要後,也許會願意以GDPR為範本。

Abdel-Hamid Mamdouh資深律師回應:不可能有一體適用的解決方案,所以才需要範本。制定範本的過程中,也必須討論必須承諾的基本義務、指標、給予彈性的範圍與項目等。