Green_Earth
【轉載】韓國對後新冠肺炎時代之產業發展規劃與準備
日期:2020/12/09
作者:中華經濟研究院WTO及RTA中心 蘇怡文 分析師
文件編號:WTOepaper718
前言

  新冠肺炎疫情的爆發為全球帶來重大影響,加速以數位技術為基礎之非接觸式產業的發展,如網路電商、遠距工作、智慧行銷、數位金融及數位學習等,同時也使與防疫議題直接相關的醫療產業蓬勃發展。在此情勢之下,文在寅總統將疫情視為韓國產業發展轉型契機,除了提出各種安定支援方案,因應非接觸式產業的興起搭配其資通訊發展計畫,預先培養新技術領域人才;更藉由此次韓國檢疫方面表現受到國際肯定之勢,積極推動「K防疫」產業政策,以健康產業為核心,配合新創企業出口政策之推動,為後疫時期韓國防疫產業出口鋪路。此文介紹韓國政府藉由防疫成果順勢提升國際地位之作法。

韓國疫情控制漸入佳境

  新型冠狀病毒(COVID-19,以下簡稱「新冠肺炎」)疫情自2019年12月起發現首例,至今疫情仍在發展中。相較於SARS為發燒後才有傳染力,致死率高(約10%),而新冠肺炎則是輕症即有傳染力,但是致死率低,如未採取有效疫情管控措施,則可能癱瘓醫療體系。韓國的防疫情況雖然在一開始發生短暫失控的狀況,自2020年1月20日確認首例感染者以來,確診病例增加速度飛快,一個月內確診人數即突破百例,從2月27日開始更破千例,使外界對韓國政府的疫情控制能力有所疑慮。但是這種嚴峻的情勢,在韓國政府立即成立「中央防疫對策本部」,透過每週召開會議的方式,整合國內所有醫療資源,送驗及整合ICT技術,透明公開疫調結果,並緊急動員所有檢疫能量之下進入佳境,使得疫情逐漸獲得有效控制;惟,由於教會活動未暫時終止,在群聚感染風險高的情況下,8月中旬的確診人數又攀新高,一天即有250例以上新確診病例,創下自疫情爆發以來單日確診病例新高紀錄,此也導致韓國政府緊急宣布於8月16日起實施第二階段社交距離措施。截至2020年8月31日止,韓國確診人數19,947人、隔離解除人數達14,973人,死亡人數為324人[1]

疫情發展階段即同時擬定因應方案及產業政策

  韓國政府於2月份召集相關部會,要求針對主責業務提出新冠肺炎應變政策,期藉此能夠最大程度地降低新冠肺炎疫情所產生的漣漪效應。其中,僱用勞動部提出「因應新冠肺炎就業穩定特別方案」,以降低對就業造成的衝擊為核心進行規劃;同時,搭配產業通商資源部所提之「強化中小企業經營安定支援方案」,為勞工的就業安全提供支持。

  其後,文在寅總統於4月22日召開第五次緊急經濟會議,提出「因應COVID-19之民生金融安定計畫」,試圖解決企業危機和就業惡化問題正在擴散之窘境。此一計畫為韓國政府加快推動第二輪追加預算審核進度之基本文件,其確定以下三項措施:(1)緊急投入40兆韓元設立緊急時期的「產業安定基金」;(2)將第二次緊急經濟會議確定的疫情應對「金融救濟方案」之規模由100兆韓元提高至135兆韓元(即追加35兆韓元的預算),擴大對小型企業的扶持力度和企業債券採購規模,增加對信用較低企業的流動性支援;(3)投入10.1兆韓元專門用於「穩定就業」。並且,同時推出新的「緊急僱用穩定政策」,並加快準備與之相關的第三輪追加預算計畫。換言之,韓國政府在疫情嚴峻階段之政策主軸,可歸納為產業安定、金融支援與穩定就業等三大面向。

  與此同時,韓國政府各部會也超前部署,提前在疫情因應之際即盤點本身主責業務之政策情況與未來發展對策。舉例而言,科學技術資訊通信部於3月26日召開「第二次ICT緊急會議」,會議上不僅針對當時韓國政府對於新冠肺炎之因應策略及作為進行全面性盤點,同時也針對後新冠肺炎時期之政策準備進行討論。產業通商資源部也於5月6日宣布本身盤點新冠肺炎疫情對於韓國整體經濟社會帶來之變化,並相應提出八項應對措施,其中特別著重於健康與環境、經濟活動和貿易環境三方面之著墨。

  隨著疫情持續發展並且對於民眾生活及產業發展帶來之改變,科學技術資訊通信部於5月27日發布「科學、數學、資訊融合教育綜合計畫('20〜'24)」,該計畫旨在培養全球性人工智能(AI)、虛擬實境(VR/AR)等新技術領域之人才,為未來資訊通信社會之發展奠定基礎。同時,教育部也宣布支持「未來創新領先學校」(Leading Schools)計畫之推動,其根據因為新冠肺炎疫情引發教育模式和環境之改變,調整新的課程內容,將先進的教育技術(例如AI)引進教育現場。以此觀之,這兩項計畫實為以「科學、數學、資訊融合教育綜合計畫('20〜'24)」為主,「未來創新領先學校」計畫為輔,達成相輔相成之效果。

後新冠肺炎時期產業發展以推動「K防疫」為核心

  在前述「科學、數學、資訊融合教育綜合計畫('20〜'24)」與「未來創新領先學校」兩項計畫的基礎下,韓國政府於6月份召開「第六次緊急經濟中央對策本部會議」,會中確立了政府跨部門之「K防疫政策路線圖」(K-defense roadmap),該路線圖除了提出18項標準,還包括臨床數據和防疫研發標準化計畫,以此系統化構建標榜為3T(Test-Trace-Treat)之「K防疫模型」,並打算推動將其作為國際標準化組織(如ISO)建立「檢查/確認」、「流行病學追踪」及「疾病遏制與治療」等準則,其宗旨在於「讓K防疫模式成為世界的典範與標準」。準此,可以看出韓國政府欲藉由防疫成果,順勢提升國際地位之企圖心。

  韓國政府推動「K防疫」計畫之思維,主要著眼於目前如中東呼吸症候群冠狀病毒(Middle East Respiratory Syndrome, MERS)等傳染性疾病並未有標準化(預防)模型,而此次韓國在檢疫方面的表現受到國際肯定,正為推動將「K防疫模型」成為國際標準化流程之最佳時機,使各國從檢查和確認階段到流行病學和跟踪階段,以及隔離和治療階段等每個階段都有國際標準可依循。此外,「K防疫」計畫不僅包含「K防疫模型」,尚包含推動「防疫產業」的概念[2]。根據韓國保健產業振興院(Korea Health Industry Development Institute, KHIDI)的研究,儘管因為新冠肺炎蔓延造成全球經濟條件惡化,但是2020年上半年韓國保健部門的出口總額達96億美元,比去年同期的76億美元成長了26.7%,占出口排名也向上提升,前進到第6位。

  如按部門劃分,藥品占38億美元(比去年同期的25億美元成長52.5%),化妝品占34億美元(比去年同期的31億美元成長9.4%),醫療器材則占23億美元(比去年同期的19億美元成長21.5%)。從產品面來看,韓國產消毒劑出口到88個國家,主要包括美國、日本和中國,自3月以來,對美國的出口激增,占消毒劑出口總額的52.1%;其次為日本占25.6%與中國占5.4%。此外,雖然診斷產品(包括診斷工具包)在醫療器材出口中所占比例不大,但是由於新冠肺炎的擴散,海外對韓國診斷產品的需求增加,因此出口比率顯著增加。換言之,包括診斷試劑盒在內的健康產業已成為一個新興出口產業,因此「K防疫產業」主要以健康產業為核心,配合政府促進新創企業出口政策之推動,擴大防疫產業出口實績。

除了「K防疫」同時加強以ICT為基礎之產業發展政策

  包含韓國在內,新冠肺炎疫情改變了全世界民眾的生活方式,在資訊共享和科學技術的運用下,引發了教育形式和教育環境產生變化。在此情況下,韓國政府視後新冠肺炎時期為韓國產業的轉型時代,而此正好呼應其專注於第四次工業革命產業政策之主軸,亦即發展新技術(5G、大數據、雲端、VR/AR、無人機、自動駕駛等)之核心概念。換言之,對韓國政府來說,預先為後新冠肺炎時期做準備即同時強化第四次工業革命政策之推動,而其中最關鍵的議題即為「加速數位化發展」。因此,目前相關產業政策之核心議題為「非接觸式技術」之開發與應用,短期與長期目標如下[3]

  短期包含:(1)ICT R&D企業支援:允許受疫情影響企業之特許權使用費延遲繳納,縮短技術開發資金融資申請審查期間,降低民間參與共同研發計畫之資金負擔比例,允許相關成本費用延遲支付,以及向韓國電子通信研究院(Electronics and Telecommunications Research Institute, ETRI)支付之技術移轉費用可延遲支付等;(2)提高國內產業合作:提升政府執行率,強化政府之靈活性,促進大企業與中小企業之合作,例如5G設備/零件合作、5G智慧工廠聯盟等;(3)確保海外拓展機會:拓展進出口方式並吸引外國投資,加強全球行銷,積極辦理國內線上/實體展覽活動,邀請國內外廠商參與,開拓出口機會。

  長期目標方面包含:(1)全球供給網絡穩定:穩固ICT全球價值鏈,提升企業風險管理能力,擴大進口多樣化支持政策,發掘國內具有潛力的零件生產公司,增強國內的技術開發能力;(2)以DNA(指Data、Network、AI)為基礎之ICT出口結構進階化:推動產業融合計畫促進新南方和新北方等新市場之出口,整合數據價值鏈(構建、開放、存儲、分配、分析和利用)促進全球數據產業,培育專業人才,持續推動「5G+戰略」,推動「人工智能國家戰略」,促進5G創新產品和服務向海外擴展,推動與亞洲等主要國家之相互認證協議(MRA),媒合國內ICT企業與全球企業之間的技術創新合作;(3)構築企業經營友善生態圈:完善政策融資體,根據企業特性量身訂製創業支持及投融資擔保計畫;(4)強化ICT出口支援機能:提高ICT出口支援體系的效率,及時共享中國大陸最新COVID-19相關政策資訊及國內產業支援政策資訊,擴展海外ICT出口據點,加強推動新南方、新北方及中南美洲ICT重點市場投資政策,改善ICT統計ICT產業和出口統計系統。

結語

  韓國政府的防疫情況雖然在一開始時曾發生短暫失控的狀況,但是在動員所有能量之下漸入佳境,疫情獲得有效控制;惟,由於韓國政府對於民眾聚集在擁擠密閉空間的行為並未嚴厲禁止,而是採取「建議」的態度,教會也並未因疫情而暫時停止禮拜;再加上,民眾對於政府防疫措施的信心度高,降低了對於疫情控制的謹慎度,因此在8月中旬時又爆發單日確診病例暴增的情況,使政府又緊急採取第二階段社交距離措施。對於民眾不完全遵守避免在密閉式空間群聚一事,韓國政府只能採取加強檢疫預防與事後隔離的策略來彌補這種情況。

  另一方面,韓國政府在防疫的同時,也預先評估後新冠肺炎時代之供需變化情況,並獲得疫情使得第四次工業革命加速發展之結論。因此,韓國將2017年文在寅總統一上台即致力推動之第四次工業革命產業政策,與因為新冠肺炎疫情而崛起之防疫產業進行連結,作為對後新冠肺炎時代產業發展準備政策之主軸。整體來說,韓國政府對於新冠肺炎防疫的看法,是將之視為國內產業進階化的機會,同時也是第四次產業革命產業政策加速推動之良好時機,其在防疫成果受到國際重視之際,加速對於新產業的培植使其成為出口新動力,以待疫情過後在國際市場上占據領先地位。

  臺灣此次的防疫成果也受到國際矚目,但是在防疫產業發展速度上卻落後於韓國。韓國在2月份時僅花2週時間便獲准生產核酸檢驗試劑,3月份即出口約2,000萬美元試劑,4月份出口實績更快速上升至2.7億美元,使其生技實力一舉成名;臺灣卻遲至4月6日才有第一家廠商瑞基海洋獲得衛福部醫療器材專案製造許可。綜此,韓國政府將危機視為轉機的思維模式,將優異的表現作為加速產業改革契機的作法值得我國參考。

[1] 韓國中央防疫管制中心官網。http://ncov.mohw.go.kr/bdBoardList_Real.do(August 31, 2020)

[2] (韓)緊急經濟中央對策本部(2020)。K防疫產業育成方案。

[3] (韓)科學技術資訊通信部(2020)。Corona 19 ICT產業支持計畫。