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美中貿易戰之深層問題與爭議
日期:2020/11/05
作者:中華經濟研究院WTO及RTA中心 杜巧霞 顧問
文件編號:WTOepaper713
一、前言

  近幾年美國對外貿易措施發生明顯的轉變,在川普總統「美國優先」、單邊及重商主義思維下,對主要貿易夥伴採取了提高關稅、設定進口配額、退出區域經濟結盟,及展開雙邊諮商等具有保護色彩之措施,在美國境內則降低公司稅、鼓勵廠商回美投資。在對進口品提高關稅方面,雖然很多開發中及已開發國家皆受到影響,但最主要的對象是來自中國大陸的進口品。由於中國大陸亦以提高關稅來因應,美中兩強的貿易戰使全球經貿發展籠罩在保護主義的陰霾中,雖然隨後雙方亦展開貿易諮商,並於2020年1月達成第一階段協議,但川普政府也言明,該協議僅為當前雙方可以取得共識的部分,未來還有更重要的議題待協商,若無法達成協議,不排除仍將訴之於提高關稅等措施。

  美中貿易戰不僅影響其雙邊貿易,對於亞太地區已經形成的供應鏈亦產生需要調整的壓力,此外全球經貿摩擦、貿易爭端案件驟然增加,以及多邊經貿組織協調功能受阻等,使全球經貿秩序與多邊貿易組織之運作皆產生改革壓力,否則美國已揚言,不排除將進一步杯葛,甚或退出等。因此造成美中貿易戰的主要因素究竟為何?美方欲爭取解決的問題、目前雙方的認知差距主要有哪些?未來如何解決等是眾人亟關心的課題。表面上美國長期存在貿易赤字,行政單位基於重商主義思維亟欲削減,以恢復其對外貿易大體上之均衡似可理解,惟此與美國總體經濟消費大於儲蓄有關,亦已被經濟學界認同,然基於篇幅本文無法在此深入,但經由近來雙方在國際組織的互動、申述或主張,可發現造成當前美中貿易摩擦的原因實涉及雙方經濟結構與思維根本之差異,本文主要藉由幾件相關事件發展經過分析雙方在貿易摩擦及協商中呈現的認知差距,希望對讀者於此事後續發展之判讀有所助益。

二、當前美國貿易政策的背景與主要關切點

(一)美國傳統對外貿易政策與理論

  基於開放市場與相互貿易是國際專業化分工的現象,有利於各國經濟成長與提升經濟福祉,自從第二次世界大戰以來,美國基本上一直是主張並推動全球貿易自由化的主要國家與領導者,其實際做法包括有:藉由協商與簽署協定開放投資與貿易市場、在全球與多邊貿易組織培養並設立以規則為導向及不歧視待遇的國際組織(成立WTO),在國內則執行相關貿易承諾及法規以支持經濟成長;對於因開放市場而增加的進口、不公平貿易或對工作機會的影響再以進口救濟措施舒緩或協助其調整,其中國會扮演著重要角色,負責制定各種法規及措施。

  由於美國是已經成熟發展的經濟體,國內工資及技術水準均高,多年來一般商品貿易持續存在大量貿易赤字,服務業則有貿易盈餘,此外金融業發達,境內外的國際投資盛行,因此形成全球化的產業分工,美國則享有價格低廉的進口物品。但重商主義者通常不喜歡貿易逆差,認為貿易逆差使國內資金與工作機會外流,而美元為國際支付工具,原本美國不須擔心缺少美元購買進口商品,惟川普政府認為貿易逆差導致美國工人失去工作機會,故先後多次引用美國貿易法以削減其貿易逆差,包括引用1974年貿易法第301條對傷害美國智慧財產權的國家提高關稅以限制進口,依據1962年貿易法第232條對威脅美國國家安全的進口項目或國家提高關稅,以及依據1974年貿易法第201條,對美國特定產業形成競爭威脅的國家提高關稅。其中中國大陸為美國貿易逆差的最大來源,約占其總商品貿易逆差的一半以上,因此成為美國削減雙邊貿易逆差及展開談判的首要目標。

(二)美國貿易政策之執行

  執行美國雙邊貿易談判的行政單位為美國貿易代表署(Office of the United States Trade Representative, USTR),為了削減美國出口可能面臨的貿易障礙,USTR長年蒐集美商企業在海外經營所面對之各種問題,每年並作成貿易障礙檢討報告,其中嚴重者將與之展開雙邊談判或制裁。

  針對中國大陸,由於2001年中國加入WTO時尚不符合市場經濟體制,但其承諾將進行改革與持續開放市場,為了及早將中國大陸納入全球經貿體系,乃特別融通接受中國之入會申請,但同時也要求其必須持續改革,以及設定了一旦發生不公平貿易或競爭情勢時,可以採取的救濟措施。為了監督中國大陸之持續改革與兌現承諾則成立美中經濟及安全審查委員會(US-China Economic and Security Commission, USCC),並每年向國會報告其監督結果。USTR每年從業者實際收集來的資訊結合USCC多年來的持續觀察顯示,中國大陸的市場化改革並未落實,尤其在國營企業、政府補貼、政府利用行政程序干預市場方面,自2005年以來反有增加情勢,因此連續多年,USTR對國會的報告皆顯示中國大陸存在的市場障礙還有很多,不符合其加入WTO之入會承諾,亦不符合美國認定之市場經濟體制。

  2018年5月美國駐WTO大使謝依(Dennis Shea)在WTO總理事會發表文件指控:中國持續在傷害全球開放及公平的貿易體制,其市場進入仍有許多障礙、其強制技術移轉、侵害智慧財產權、由政府主導本土創新政策與中國製造2025計畫、對技術標準之管理具歧視性,以及政府補貼導致主要產業產能過剩、對外來投資之限制等均違反市場經濟體制。

  USTR為執行川普政府的「美國優先」與雙邊主義,於2018年3月發布了301調查報告,其中特別列舉了中國大陸已傷害到美國利益的的四種行為:

  1. 中國大陸藉由合資、限制外資持有比例,或利用審查、發給執照等行政程序要求美資企業進行技術移轉。
  2. 中國大陸之技術管理單位要求美資企業在非市場運作的條件下進行有利中方之技術授權,此舉違反中方在2001年加入WTO時,對外資企業將給予其國民待遇之承諾。
  3. 中國大陸企業有系統的在海外投資並收購尖端技術、智慧財產,以利其發展,其中國家或地方政府常扮演支持之角色。
  4. 中國政府支持不法的網路入侵,竊取外國商業資訊與機密。

  因此美國不但以中國違反美國貿易法第301條而對中國提高關稅,對其不符合市場經濟與WTO入會承諾等,在其後展開的雙邊貿易諮商談判,也列為其必須處理的問題。

三、美中雙邊貿易談判

(一)美國貿易代表署對雙邊協商之期待

  在川普政府亟欲降低貿易逆差之下,雙方於2018年中展開雙邊諮商,針對此次諮商,USTR於事前曾提出協議草案,設定的談判目標有[1]

  1. 削減雙邊貿易赤字:
      期望能於協定生效後每年削減雙邊貿易赤字1000億美元,其中中方自美方進口增加的商品貿易,在第1年至少占削減赤字金額之75%,在第2年占50%。
  2. 保護美國技術與智慧財產權:
    • 中方應立即停止在「中國製造2025」計畫中具有扭曲市場、造成產能過剩之政府補貼或其他形式之政府支持。
    • 中方應取消要求技術移轉的政策與措施。
    • 中方應立即停止侵害美國智慧財產權、商業機密及竊取機密資訊之行為。
    • 中方應加強對智慧財產權之保護與執行。
    • 在2019年1月以前,中方應對美方在WTO針對其保護智慧財產權提出之爭端解決第DS542案,撤除其在針對技術進出口管理方面所設定之限制。
    • 2018年7月以前中方應撤銷其對美國在爭端小組中提出之DS第543諮商案,同時中方不會採取任何形式之報復。
  3. 對於中方在美之投資,美方可就其具敏感性及國家安全之技術加以限制。
  4. 進一步開放美國在中國的投資。
  5. 中方應進一步降低關稅與非關稅障礙:
      中方將於2020年7月以前將關稅降至美國水準,同時移除非關稅障礙。美方將針對特定部門提高關稅,包括與「中國製造2025」產業計畫相關的部門。
  6. 中方對美國服務業者將近一步開放。
  7. 中國將對美國農產品之市場進入進一步開放。
(二)雙方第一階段貿易協議

  經過十八個月談判,雙方於2020年1月達成第一階段協議,該協議共有八章,主要內容包括:

  1. 加強對智慧財產權之保護:
      要求懲罰竊取商業機密行為,禁止網路竊盜、越權披露貿易機密、運用竊取來的貿易機密同時要求創建機制來解決藥品專利方面之爭議。
  2. 雙方均不得強制要求另一方人員轉移與收購、合資企業或其他投資交易相關的技術。
  3. 中國承諾擴大對美採購:
      北京承諾在2020年1月1日至2021年12月31日的兩年中,將比2017年增加購買2000億美元產品,其中包括320億美元農漁產品、780億美元製造業產品、520億美元能源產品,以及服務業產品。
  4. 中國將進一步開放金融服務業,如保險業與信用卡牌照之申請。
  5. 美中雙方皆承諾遵守國際貨幣基金(IMF)的各項原則,避免操縱匯率。
  6. 撤銷部分關稅:
      美方取消原定對中國製手機、玩具、筆記型電腦要加徵之關稅,並對其他價值1200億美元之平板電腦、藍芽耳機及多項鞋款之關稅砍半至7.5%,但保留對2500億美元產品之25%關稅。中方則保留對美方1000億美元產品加徵之報復關稅。
  7. 雙方將加強對協議之執行、評估與申述,如果爭端無法解決,控方可加徵關稅,被控方可退出協議。

(三)協商前之預期與第一階段協議之比較

  比較USTR在協商前所提出之協議草案與第一階段達成之協議,可以發現目前雙方達成協議的部分主要是中方市場之擴大開放、將加強對智慧財產權之保護、雙方不得強制要求技術移轉、不得操縱匯率等,但是對具有扭曲市場性質之補貼、「中國製造2025」計畫中產業發展規劃、雙方在WTO爭端解決之爭訟、以及兩國關稅水準差異之問題完全沒有觸及。然而這顯然是難以在短期間內解決的問題,因為其中大部分皆與中國經濟體制是否符合所謂的市場經濟體制有關,例如:美國期望中方撤銷其在爭端解決中對美國提出爭端諮商的DS第543案,中方不但沒有撤銷,而且今(2020)年9月爭端小組已裁決美國因為中方違反美國貿易法第301條而加徵之關稅,為美方違反其最惠國待遇承諾;但對於美方指控中國侵害其智慧財產權部分,爭端小組亦未否認,然也未有任何補救。因此美方企盼中方改變的一些事項,在國際上並不見得為其他WTO會員認同,但由於WTO亦未規範,故當WTO爭端裁決出現時,美方的反應是:這正說明當前WTO無法處理美方關切的重要爭議,WTO需要改革。

  至於中國關稅是否可能降至與美國關稅相當之水準?其牽涉範圍亦可能擴及至其他開發中國國家。由於這些爭議才是造成雙方經貿摩擦最重要之癥結與最難解決的部分,而且部分已在WTO中討論,但目前雙方各有堅持,一時很難定論,而未來如何解決,不但涉及美中貿易戰如何結束,更可能涉及全球經貿秩序與多邊貿易體制之維持與改革,值得進一步說明。

四、雙方貿易摩擦之重要癥結

(一)中國市場經濟與其制度面之爭議

  中國在加入WTO以前曾經是實施中央計劃型的社會主義國家,由政府主導經濟資源之利用、分配與流通,同時在一黨專政的體制下,政黨介入國家經貿與企業經營體之人事管理等皆屬常態,後來實施經濟改革,雖然改革的幅度、速度與範圍十分明顯且強大,但國營企業、政府結構與一黨獨大的政治體制很難改變,因此雖然在所有制、市場價格、國際貿易與管理等方面已經快速開放且發展,但在涉及國營企業、人事管理,以及重要的要素市場價格等方面仍然存在通常在西方的市場經濟裡不會存在的干預或運作,例如五年計畫、國營企業與私營企業之併購、土地使用之批准、水電資源與國家銀行之佔比等等,皆可能影響到市場經濟的運作,其中最引起歐美國家關注的就是「中國製造2025」計畫,由於其由國家設定的重點產業很可能享有多種層面的優惠與協助,以至通常會得到加速發展的機會與結果,因此對歐美國家目前領先的相關產業發展自然形成競爭威脅。

  而歐美國家所設計的多邊貿易體制講究的是自由競爭、開放市場,個別國家或參與成員透過公平競爭,依據各自資源稟賦與相對比較利益進行貿易,自然形成國際分工,有利全球經濟成長與就業,因此是否有不公平貿易是國際貿易與多邊貿易體制能否順利運作的重要因素,如果有政府補貼,或以國家方式做任何程度干預,對其他國家都屬不公平競爭,因此成為多邊貿易體制原始設計者不容許存在的障礙。這也是何以美國或歐盟貿易法對前社會主義國家在加入GATT/WTO時,於其反傾銷調查中會附加以第三市場價格為替代價格之原因。

  目前USTR根據美商企業之經驗,認為美國企業在中國經營面臨不透明的審批、無法享有土地、資金、股權、經營項目與重要資源的公平對待,皆屬不公平的貿易障礙,也不符合市場經濟要求。然而問題在何謂市場經濟目前在WTO中並沒有清楚定義,中國以其入會時對開放市場之承諾為認定標準,主張其已經符合其加入WTO之義務,美國則以長久以來市場經濟國家認定之公平競爭同時涵蓋貨品與要素市場之自由流通,認為中國尚不符合市場經濟要件,因此在很多領域雙方都發生爭議或形成爭端。也因此美國積極主張WTO需要改革,否則不排除將退出WTO。

  目前WTO會員已經針對WTO應如何改革展開討論,其中美國、日本、巴西已針對何謂市場經濟提出八項判斷標準,分別為:(1)企業可依照市場訊息自由決定價格、成本、投入要素、採購及銷售;(2)企業可自由並依照市場訊息做出投資決定;(3)資本、勞力、技術及其他生產要素的價格由市場機制決定;(4)企業可自由並依照市場訊息對資本進行分配;(5)企業遵循國際認定之會計標準;(6)企業遵循市場導向且有效之公司法、破產法、競爭法及私有財產法,並得以透過公正法律程序主張其權利;(7)企業可自由取得資訊以進行商業決策;以及(8)上述提及領域所進行之企業商業決策不會受到政府干預。

  綜觀以上各項標準,其實大致上即為美、歐國家長久以來對市場經濟認定之標準,故上述提案目前在WTO中亦已受到歐盟、英國、澳洲之支持,惟中國大陸、印度、南非與巴基斯坦則有不同意見。由於一旦確定,對中國大陸的影響將非常不利,亦即中國大陸經濟體制與結構仍然需要進一步改革,故預期可能必須歷經相當時日始能有具體進展。

(二)中國大陸關稅水準之進一步調降

  USTR認為中國大陸已是全球最大貿易國、全球前兩大經濟體,其對外貿易措施對其他貿易夥伴常有重要影響,而且中國對外貿易持續享有順差,應該擴大開放市場,不應在市場開放方面繼續享有「特殊及差別待遇」(special and different treatment, S&DT),因此要求其關稅應該降至與美國相當。但開發中國家主張:由於其經濟尚未達到已開發國家水準,需要在市場開放方面有所保留,此外在多邊貿易談判中,開發中國家享有S&DT由來已久,例如杜哈回合又稱杜哈發展回合(Doha Development Agenda, DDA)即為表示該談判將協助開發中國家發展,故開發中國家均爭取以S&DT較寬鬆的方式開放市場,而美國等已開發國家以其對外貿易已經長期逆差,部分貿易大國應該同樣開放市場,不宜再有過多保護而持不同看法。由於雙方均有堅持,最後成為導致杜哈回合談判失敗的原因之一。然而在商品貿易方面,事實上,美歐才是持續存在巨額貿易逆差的經濟體,因此未來美歐等已發國家應會堅持貿易大國應擴大開放市場,對於所得水準與貿易量同時均低的WTO會員才給予S&DT。然而由於此一標準影響眾多國家權益,相信未來在推動WTO改革時也需要相當時日。

五、結語

  擴大開放市場、不得強制技術移轉、開放外資股權、保護智慧財產權等是美國談判單位在第一階段已經爭取到的中方承諾,未來雙方仍將就政府干預、補貼、中方的產業政策等進一步協商,以維護美方的技術領先,因此未來美方將強調政府不得以國家之力干預資源之配置、民營企業之投資、經營、技術之取得與資金協助等。然此種對市場經濟的具體規範,目前並未在WTO規範中明文呈現,因此亦成為WTO改革的重要議題之一;另外中國的關稅調降則是由於國際情勢的快速轉變,美國已無法獨大而繼續單獨肩負推動全球經貿發展的重任,反之,部分開發中國家快速成長,其影響力日受矚目,以致已開發國家亦需要已屬貿易大國的開發中國家同樣開放市場,以削減其對外貿易之失衡。

  雖然川普政府的「美國優先」不代表未來美國國會將制定更多保護性法案,但中國大陸的快速崛起,已經喚醒西方國家關注中國大陸的市場經濟體制仍待強化。此外由於目前多邊貿易體制並未就市場經濟具體規範,若欲維護此體制之繼續運作,WTO會員一方面需要強化多邊貿易體制規範,另方面已經快速成長的開發中國家,在開放市場方面亦必須共同承擔互惠的開放市場,這種權利與義務的調整,恐須經歷一定時程的交流、溝通與退讓,否則很難產生讓雙方均接受的新規則。故未來美中貿易談判若欲完善,亦恐需要相當時日與雙方之相互了解與調整,否則很難順利結束。

[1] 見Jennifer Hillman, “The Best Way to Address China’s Unfair Policies and Practices Is Through a Big , Bold Multilateral Case at the WTO,” testimony at Hearing on US Tools to Address Chinese Market Distortions, US-China Economic and Review Security Commission, June 8, 2018.