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2020年WTO秘書長最終角逐者之觀察與評析
日期:2020/10/22
作者:中華經濟研究院WTO及RTA中心 林士清 輔佐研究員、林卓元 輔佐研究員
文件編號:WTOepaper711
一、前言

  WTO前秘書長阿茲維多(Roberto Azevedo)的任期原訂在2021年8月31日屆滿,但其以個人因素為由宣布離職、並於8月底正式離任,促使WTO展開新任秘書長遴選作業。總理事會(GC)7月31日決定秘書長選任案第三階段諮商期程序,第1輪諮商候選人從8人減少到5人、第2輪減至2人、第3輪則選出1人,以這種共識決方式產生新任秘書長,經由3輪諮商淘汰制選出新任秘書長人選。

  WTO官方公布首輪共8名候選人:
  • 墨西哥外交部北美事務次長賽亞德庫里(Jesús Seade Kuri);
  • 奈及利亞前財政部長伊衛拉(Ngozi Okonjo-Iweala);
  • 埃及前WTO服務貿易處長馬杜赫(Abdel-Hamid Mamdouh);
  • 摩爾多瓦前外交部長烏里亞諾夫斯契(Tudor Ulianovschi);
  • 韓國產業通商資源部通商交涉本部長俞明希(Yoo Myung-hee);
  • 肯亞體育和文化部長阿米娜.穆罕默德(Amina C. Mohamed);
  • 沙烏地阿拉伯前經濟部長圖瓦伊里(Mohammad Maziad Al-Tuwaijri);
  • 英國前國際貿易大臣佛克斯(Liam Fox)

  經過前兩輪的遴選程序,最後一輪確定由奈及利亞前財政部長伊衛拉(Ngozi Okonjo-Iweala)、韓國產業通商資源部通商交涉本部長俞明希(Yoo Myung-hee)兩位女性出線,後續諮商將依共識決來決定其一擔任新一任WTO秘書長,此次遴選程序將創下WTO成立25年來,首次由女性擔任WTO秘書長之記錄。

  針對遴選期限及其選任程序,總理事會(GC)主席紐西蘭大使David Walker將向WTO會員諮商以縮小候選人範圍,直至最後共識得出新任秘書長。此外,Walker大使強調選任過程係「以WTO最大利益、尊重候選人及提名會員國尊嚴、各個階段充分透明和包容性」,為本次遴選WTO秘書長的最高指導原則。

二、外界對女性執掌WTO秘書長有期待

  WTO秘書長第二輪8名取5名遴選階段中,除了英國籍佛克斯(Liam Fox)及沙烏地阿拉伯籍圖瓦伊里(Mohammad Maziad Al-Tuwaijri)之外,另外晉級第二輪者皆為女性,包含:肯亞籍的阿米娜.穆罕默德(Amina C. Mohamed)、奈及利亞籍伊衛拉(Ngozi Okonjo-Iweala)及韓國籍俞明希(Yoo Myung-hee)。兩位非洲女性參選人原被視為大熱門,韓國籍俞明希後來居上成為大黑馬。

  肯亞籍的阿米娜.穆罕默德在接受法新社採訪時表示:她相信多樣性永遠是動力,多樣性將加強多邊貿易體系運作之契合度,必須讓女性成為國際組織體制的重要部分,為WTO增加新的生命力;奈及利亞籍伊衛拉在參選聲明中,強調欲透過改革讓WTO煥然一新,並著眼於婦女、貿易、中小企業等領域;韓國籍俞明希亦強調通過包容性的貿易倡議,對經濟發展初階的開發中國家的提供持續性援助。

  國際輿論開始關注WTO能否順利遴選出秘書長人選,並探究女性秘書長能否重新為WTO注入活力。然而,法新社的報導卻指出,美國和中國大陸之間的經貿衝突,恐怕讓本次WTO秘書長遴選更為複雜,華府和北京可能否決對方支持的候選人,亦考驗兩位女性候選人在大國政治中的折衝能力。

(一)    伊衛拉(Ngozi Okonjo-Iweala)擁有豐富經驗及非洲集團支持:

1.伊衞拉擁有角逐世界銀行總裁之經驗

  伊衞拉畢業於哈佛大學,並且取得麻省理工學院經濟學博士學位,曾是華盛頓的布魯金斯研究所資深研究員與發展議題專家,在奈及利亞是知名的經濟學家。2003年至2006年期間,伊衞拉曾擔任奈及利亞的財政部部長,又短暫擔任過外交部部長。2007年後出任世界銀行(World Bank)職務,並擔任過世界銀行副行長兼秘書長。2012年3月,她在非洲聯盟支持下,作為首位女性及非洲國家代表競逐過世界銀行總裁一職。

2. 關注WTO數位經濟、綠色經濟、婦女議題、中小型企業

  伊衞拉在WTO秘書長的參選宣言上,直指WTO在全球貿易中發揮至關重要的作用,例如:提高透明度、可預測性和多邊貿易體制的穩定、監測貿易發展、促進交流並建立信任。WTO必須協助開發中國家,特別是低度開發國家透過技術援助和能力建構進行貿易。近年來,多邊貿易體系經歷困難和充滿挑戰的時期,伊衞拉認為世界比以往任何時候都更需要振興的WTO,同時亦關注電子商務和數位經濟、綠色和循環經濟、婦女與貿易問題以及微中小型企業(MSME)等議題。

3. 外媒評論為最有競爭力角逐者

  作為此次參選WTO秘書長,除了女性身份外,伊衞拉另有兩項特質受到矚目:其一,奈及利亞為開發中國家,伊衞拉的出線可能會爭取更多開發中國家對於她的支持;第二,《日經中文網》報導指出,從未有非洲出身的女性擔任過WTO秘書長,因此外界大多認同她是有力的競爭者,使得伊衛拉擔任下一屆WTO秘書長的呼聲頗高[1]。此外,伊衛拉強調其於COVID-19疫情期間擔任全球疫苗免疫聯盟(Gavi, the Vaccine Alliance)主席的經歷,主張應確保復甦經濟計劃不會透過扭曲生產和破壞貿易規則的方式來實施,避免妨礙會員對WTO承諾的落實。

(二)    俞明希(Yoo Myung-hee)分享韓國經驗爭取開發中國家支持

1.俞明希擁有經貿外交官的歷練

  俞明希現為韓國產業通商資源部通商交涉本部長,為韓國首位女性擔任此一貿易部門首長職位。俞明希畢業於首爾國立大學,先後取得英語文學學士學位和公共政策碩士學位,及美國范德比爾特大學法學博士學位。爾後,在韓國政府的貿易和工業部、外交和貿易部均有公職的歷練。俞明希在韓國的韓美FTA(KORUS)、韓中FTA、「區域全面經濟夥伴協定」(RCEP)等經貿協定談判均扮演主導與關鍵性角色。除了貿易協定談判外,她也曾在APEC秘書處及韓國駐中國大陸代表處任職多年。

2.參選WTO秘書長提出三大願景

  俞明希參選WTO秘書長時提出對WTO之三大願景,包含[2]
(1)讓WTO與當前客觀環境間更具關聯性(Relevant):WTO應隨著全球經濟環境的變化持續發展,以符合現實需求;
(2)保持韌性(Resilient):透過強化WTO的永續性及包容性,維護WTO能在下一個25年間繼續領導自由貿易的地位;
(3)即時回應能力(Responsive):WTO對於全球經貿挑戰及如COVID-19等突發事件上應更具因應能力,以利全體會員福祉。

3.韓國政府強力動員成為角逐WTO秘書長之黑馬

  韓國產業通商資源部強調俞明希參選之目的,主要是讓各國恢復對WTO之信任(Rebuild trust)。WTO因協商機制停頓及上訴機構無法正常運作而面臨危機,籲請WTO會員國賦予渠任務,將韓國參與多邊貿易體制,自全球最貧窮國家之一發展成貿易大國之經驗,分享予WTO全體會員國家,並爭取開發中國家的支持。此外,俞明希在華盛頓國際貿易協會(WITA)主辦的視訊訪談表示:隨著貿易保護主義不斷抬頭,WTO爭端解決機制陷入癱瘓,尤其在疫情局面下,WTO應持續提高確保資金、物資和服務流通順暢的貿易措施的透明度。

三、審視EUI羅伯特舒曼高階研究中心對新任WTO秘書長之問卷調查

 (一)針對WTO代表團成員所作之問卷調查

  歐洲大學學院(European University Institute, EUI)轄下的羅伯特舒曼高階研究中心(Robert Schuman Centre for Advanced Studies),於今年6月上旬期間透過網上問卷平台,針對WTO代表團成員及貿易實務工作者進行了一項問卷調查[3],問題著重在對下任WTO秘書長的偏好考量與優先順序。

  所有問題的回答選項由低至高分別為非常低/非常不同意(very low/strongly disagree)、低/不同意(low/disagree)、中立(neutral)、高/同意(high/agree)、非常高/非常同意(very high/strongly agree)等五個等級,受訪者基本資料只需提供他們的所屬的專業團體丶是否在日內瓦工作丶性別丶所屬企業/組織/制構的國家屬性(國際組織及歐盟的員工除外)。

  大約800位獲邀填寫問卷的受訪者回答了此份問卷的問題,當中受訪者背景有25.1%為學術工作者,24.6%為政府官員(Government Officials)、19%為私人部門(企業或商業組織)、18%為國際組織的員工以及11%為非政府組織、勞工團體及智庫[4]

(二)問卷調查反映出對WTO秘書長三項偏好

  然而,因為該調查的受訪者來自於各國WTO代表團電郵、及該中心研究計劃建置的貿易實務工作者聯絡清單,抽樣架構的樣本仍然有限,無法推論至整體WTO會員的偏好。但從這些有限受訪者的回應,仍清楚反映了對下任WTO秘書長的三項期待:

1.對專業屬性有強烈共識

  針對新任WTO秘書長的屬性偏好,受訪者對於管理經驗(Management Experience)丶政治經驗(Political Experience)丶經濟學訓練(Economics Training)及作為WTO談判者的經驗這四項屬性給予高度的重視,這四項屬性都獲得超過75%以上的受訪者選擇高或非常高的評價(圖1)。



2.能力與區域多樣性

  關於新任WTO秘書長的選擇應該僅基於專業及能力這項主張,有30%受訪者給予同意,而40%受訪者表示非常同意。同時有43%受訪者及20%受訪者就WTO秘書長選擇應確保區域多樣性這個命題,分別給予高及非常高的評價。然而,對於WTO秘書長應由已開發國家或開發中國家輪流擔任丶秘書長應排除曾服務於中國大陸丶美國及歐盟的人選這兩項主張表達同意或非常同意的受訪者較少(圖2)。



3.與國際組織丶主要國家首都及商業事務之關連性

  對新任WTO秘書長是否擁有跨越不同專業社群的人際網絡也獲得關注,其中又特別看重與國際組織丶主要貿易國家的首都(北京丶柏林丶布魯塞爾丶東京及華盛頓DC)及國際商業這三項人脈與專業經驗,超過60%受訪者評定這三項經驗的重要性為高或最高,顯示受訪者非常看重WTO新任秘書長在與國際組織丶主要國家首都及商業事務之關連性(圖3)。



四、WTO成員對新任秘書長期待之歸納

  WTO秘書長向來為此國際組織未來走向的掌舵者,過往連WTO秘書長的國籍或所屬地緣地區,皆象徵了WTO未來政策方向的意涵。基於上述對WTO前景之期許,以及目前WTO面對之困難及挑戰,新任秘書長可能需具備的特質或專業性,歸納現階段各會員主要看法或分歧之處如下:

(一)    秘書長需要高度政治協商能力去突破WTO困境:

  WTO會員可能期待政治經驗豐富,個人過去有參與國際組織運作或管理的經驗,或與華府、歐盟、中國大陸、柏林、東京等主要會員國首都有個人或專業人際網絡,及與國際商業團體有交際網絡等特質的人選出線,而避免技術官僚特質人選,新任秘書長必須突破WTO困境,更需要具備政治能力與人際關係的秘書長,以調和當前爭峰相對的貿易緊張情勢。

(二)    WTO成員期待新任秘書長具備專業能力:

  特別是在經濟學上的訓練、或曾為WTO談判者的專業經驗上,均為WTO會員認為有助於其勝任WTO秘書長工作的重要專業背景,尤其是在日內瓦前線的官員代表,均較傾向此一觀點的重要性。至於對WTO秘書長應由已開發國家或開發中國家輪流擔任,抑或新任秘書長應排除曾服務於中國大陸丶美國及歐盟的人選,贊同這兩項主張的共識程度不高。

(三)    區域代表性仍具重要性:

  WTO會員均同意新任秘書長的國籍應具有區域代表性,但如何認定則有歧異。從區域代表性的角度,過去有開發中國家與已開發國家輪流擔任秘書長的不成文慣例,則現任阿茲維多(Roberto Azevedo,巴西籍)來自開發中國家下,已開發國家則認為新任人選應來自於其推派之人;對此,又有會員認為應以秘書長所屬地緣地區來區分,因阿茲維多為首位來自南美洲擔任WTO秘書長之人,而迄今北美洲、非洲及中東地區尚無人擔任過,其中非洲集團對此訴求顯然較為強勢。

五、結語

  WTO原被賦予的功能有三,包含:談判與制訂規則、監督義務落實、及解決紛爭,不論奈及利亞籍伊衛拉或韓國籍俞明希出線,都將面臨為WTO注入活力與突破困境的重大挑戰,特別是在去(2019)年底功能開始停擺的WTO上訴機構,顯然是新任WTO秘書長最迫切棘手的問題;尤甚,WTO談判功能不彰、對未履行義務的會員強化懲罰等多邊規則改革方案,過去無法形成共識也使得WTO功能無法反映現實需求,對此同樣是新任秘書長需面對的重大課題。

  體而言,在WTO前景重重荊棘下,本文認為無論最終遴選結果是奈及利亞籍伊衞拉憑豐富學經歷背景及非洲會員集團背書出線,抑或由韓國籍俞明希藉由爭取開發中國家支持而以黑馬之姿脫穎而出,新任WTO秘書長首應面對的挑戰如下:

  1. 維繫美國等重要成員國仍在WTO體制內;
  2. 尋求COVID-19導致的貿易保護主義及自由貿易的平衡;
  3. 提升WTO扮演COVID-19後的全球經濟復甦引擎;解決WTO上訴機構的僵局;
  4. 緩和美中之間的重大衝突;化解美國與歐盟之間的齟齬;
  5. 捍衛與展現多邊自由貿易體系為不可或缺的價值;
  6. 重建WTO的威信與地位。

  就我方在WTO的利益而言,對於新任秘書長除了專業及政治斡旋的能力期許外,亦需注意其對兩岸問題以及中國大陸態度之立場,尤其是面對兩岸問題時能否維持「中立、專業、會員優先、具領導力」立場,也是我國審慎觀察的面向。

[1] 「WTO總幹事選全面啟動,2名非洲女性領跑」 日經中文網, https://zh.cn.nikkei.com/politicsaeconomy/politicsasociety/41903-2020-09-02-09-26-26.html  (最後瀏覽日期:2020年10月13日)

[2] [1] PRESENTATION TO THE WTO GENERAL COUNCIL BY H.E.YOO MYUNG-HEE, https://www.wto.org/english/thewto_e/dg_e/dgsel20_e/stat_kor_e.pdf (accessed on October 13, 2020)

[3] Fiorini, M, B Hoekman, P C Mavroidis, D Nelson and R Wolfe (2020), “Stakeholder Preferences and Priorities for the Next WTO Director General,” EUI RSCAS Working Paper 2020/43. https://cadmus.eui.eu/bitstream/handle/1814/67635/RSCAS 2020_43.pdf?sequence=1&isAllowed=y (accessed on October 13, 2020)

[4] “Selecting the next WTO Director-General: What the trade community thinks” VOX EU, https://voxeu.org/article/selecting-next-wto-director-general-what-trade-community-thinks (accessed on October 13, 2020)