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WTO會員因應COVID-19之重要倡議與推動方向初探
日期:2020/09/02
作者:中華經濟研究院WTO及RTA中心 鄭昀欣 分析師
文件編號:WTOepaper706
一、前言

  COVID-19疫情爆發後已對全球經濟造成嚴重影響,依據WTO現任秘書長阿茲維多(Roberto Azevedo)於今(2020)年4月8日之貿易預測記者會所述,相較於2019年的貿易表現,2020年全球貿易將因疫情大幅下降13%至32%[1]。為促使各國政府與公眾瞭解COVID-19對全球經貿議題之重要影響,WTO作為當代最為重要的國際經貿組織,在此次疫情危機也應當扮演重要角色,其主要作為包含彙整會員通知WTO有關COVID-19的應對措施,以及由秘書處主動蒐集各國因應疫情所採取的貿易措施,並針對COVID-19與世界貿易之影響,提出多項研究分析報告供各會員參考,以充分發揮WTO透明化與資訊分享的功能[2]

  另一方面,為因應COVID-19疫情對全球經貿帶來的衝擊,各會員更積極在WTO架構針對COVID-19與國際貿易議題進行討論,並提出若干倡議與聲明,以期強化國際合作,共同對抗疫情及確保全球供應鏈維持正常運作。透過WTO會員聯合提出之各項倡議與聲明,可掌握國際社會在COVID-19疫情環境下關注的重要經貿議題與趨勢,亦可深入獲知各國應對疫情之基本立場與政策方向,基此,本文首先將重點分析WTO會員在多邊架構下提出之倡議與聲明文件,並彙整文件關鍵議題,以掌握各國在後疫情時代的經貿政策方向與趨勢,同時建議我國應積極參與因應方案的討論,以善盡臺灣的國際社會義務。


二、WTO會員因應COVID-19之重要倡議與聲明

  自2020年3月至8月15日止,WTO會員單獨或聯合在WTO架構下,對COVID-19與全球貿易議題共提出22份倡議與聲明。整體而言,WTO會員具實質意義的倡議與聲明共有15份,內容主要涵蓋農產品與糧食安全、微中小型企業(medium,small and micro enterprises, MSMEs)及促進關鍵貨品自由流通等三項重要議題。至於參與討論、連署並提出聲明的會員則涵蓋了二十國集團(Group of Twenty,G20)、亞太經濟合作會議(Asia Pacific Economic Cooperation, APEC)、東南亞國家國協(ASEAN)等組織,以及WTO之低度開發國家(Least-Developed Countries,LDC)集團、非洲集團、凱恩斯集團(Cairns group)、渥太華集團(Ottawa Group)等WTO集團[3]

  針對前段所言WTO會員提出的實質倡議,以下分析將以涉及農產品與糧食安全、微中小型企業與促進關鍵貨品自由流通三項議題的倡議文件為主,從這些內容有利瞭解各會員應對COVID-19之基本立場與方向。

(一)2020年6月之渥太華集團聲明:專注於COVID-19行動[4]

  渥太華集團於2020月6月16日發布「2020年6月之渥太華集團聲明:專注於COVID-19行動」(June 2020 Statement of the Ottawa Group:Focusing Action on COVID-19),表示在COVID-19疫情蔓疫的背景下,該集團將率先針對下列六項領域採取行動,以妥善運用資源回應COVID-19帶來的挑戰,並建議WTO會員採取相同應對行動:

  1.行動一:透明化與取消貿易限制措施
  渥太華集團主張各會員應立即通知WTO有關因應COVID-19疫情之任何措施,支持WTO秘書處蒐集並分享各國因應疫情之貿易相關措施資訊。同時,各會員應對貿易措施須符合「針對性、比例性、透明性、暫時性,且與WTO規則一致」(targeted, proportionate, transparent, temporary and consistent with WTO rules)之原則進行討論,並「以身作則」(lead by example)儘速取消或終止因應疫情之貿易限制措施。

  2.行動二:維持農產品與農業食品貿易的開放且可預測性
  WTO會員應參與維持農產品與農業食品貿易的開放且具預測性之討論,並以身作則,儘速取消或終止為因應疫情而採取對農產品貿易可能造成不利效果之緊急措施。

  3.行動三:電子商務
  渥太華集團將以「電子商務共同聲明倡議」(Joint Statement Initiative on Electronic Commerce)為優先要務並加速討論,最遲應於2020年年底完成談判文件。

  4.行動四:貿易便捷化
  渥太華集團主張應妥善運用並執行貿易便捷化協定以促進貿易;此項行動包含採取數位化方式支持關鍵物資儘可能順暢地跨境流通。

  5.行動五:醫療用品倡議(Initiative on Medical Supplies)
  WTO會員應進一步分析考量未來應採取何等行動促進醫療用品貿易,以因應未來公衛危機;同時應保持供應鏈之多樣化與彈性,允許WTO會員取得重要醫療用品。

  6.行動六:深化利害關係人之參與
  渥太華集團將進一步探索如何強化利害關係人之參與,以確保利害關係人知悉政策的制定考量。

(二)以開放及可預測的農產品及食品貿易回應COVID-19
[5]

  以加拿大為首,包含澳洲、日本、英國、美國、臺灣共28個WTO會員於2020年5月29日發布「以開放及可預測的農產品及食品貿易回應COVID-19」(Responding to the COVID-19 Pandemic with Open and Predictable Trade in Agricultural and Food Products)之修正聯合聲明。

  原則上,該項聲明之目的係為確保全球糧食供應不會受到COVID-19的干擾,故參與會員首先表示將支持WTO、聯合國糧食及農業組織(Food and Agriculture Organization of the United Nations, FAO),與世界衛生組織(World Health Organization, WHO)共同呼籲減少COVID-19對農業貿易與糧食安全造成衝擊之訴求,並鼓勵WTO會員採取暫時性措施以促進貿易,例如當業者無法提供原始證書時,WTO會員應允許業者提供掃描或電子形式的副本。同時,參與會員敦促WTO會員不實施食品出口管制,也不對聯合國世界糧食計劃署(World Food Programme, WFP)出自人道而非商業目的(non-commercial humanitarian purpose)之食品採購課徵額外稅賦。

  另一方面,為確保全球農業供應鏈在疫情下仍能維持正常運作,參與會員承諾將達成下列事項:

  1.確保供應鏈的開放性與連結,允許國際市場持續運作並支持農產品流動,避免糧食短缺以及確保全球糧食安全;

  2.過去用以出口之糧食不會轉為國內糧食儲備,避免對國際貿易的干擾;

  3.不採行農業出口限制,且避免對農產品實施不合理貿易障礙;

  4.為因應COVID-19,對農產品與農業食品採取緊急措施;惟相關措施須具有針對性、比例性、透明性、暫時性,不造成不必要的貿易扭曲情形,並與WTO規則一致;

  5.參與對話(dialogue),提升參與會員對區域性或全球性傳染病的準備及回應能力,包含在WTO場域進行多邊協調,以限縮不合理的農業出口限制。

(三)COVID-19與多邊貿易體系聲明
[6]  

  日本、韓國、加拿大等47名WTO會員於2020年5月29日發布「COVID-19與多邊貿易體系聲明」(Statement on COVID-19 and the multilateral trading system by Ministers responsible for the WTO),強調WTO會員應於疫情期間加強合作與協調,以確保全球供應鏈維持良好運作,使農產品、重要醫療用品與其他關鍵商品和服務之流通不受干擾。該項聲明要點如下:

  1.儘速取消不必要的貿易限制性緊急措施
  參與會員強調各會員為保護健康而實施的貿易限制性緊急措施,應具有針對性、比例性、透明性和暫時性,不造成不必要的貿易障礙或破壞全球供應鏈,並與WTO規則一致。

  2.與其他國際組織加強合作,共同回應未來的衛生危機
  強調WTO必須保持運作良好的供應鏈,以便更有效地利用國際資源,並呼籲WTO與其他國際組織加強合作,以共同應對本次疫情及未來的公衛危機。

  3.促進重要醫療用品和其他關鍵商品和服務的跨境流通的具體行動
  鼓勵WTO開展有關促進重要醫療用品、其他關鍵商品與服務跨境流通的具體行動,包括通過採用最佳實踐與簡化流程以及進一步開放貿易等作法。

  4.維持農業供應鏈並維護WTO會員的糧食安全
  參與會員強調必須維持農業供應鏈並維護WTO會員的糧食安全,並承諾在因應COVID-19疫情時,不對農產品和食品實施出口限制與避免不合理的貿易障礙。

  5.監測WTO會員與COVID-19有關的貿易措施
支持WTO監測會員因應COVID-19而實施的貿易相關措施,並鼓勵會員於可行情況下儘早通知WTO。

  6.協助低度開發會員與微中小型企業

  朝向深化努力協助WTO低度開發國家與微中小型企業來度過本次經濟衝擊。

  7.支持WTO改革與基於規則的多邊貿易體系

  支持盡快恢復WTO各項活動,加速發展新WTO規範與改善現行規範,找出WTO上訴機構現存問題之解決方案,並支持持續改革WTO以提升WTO功能。同時,參與會員強烈重申支持基於規則的多邊貿易體系和WTO的核心功能。

(四)強調微中小企業在COVID-19疫情期間重要性之聲明
[7]

  包含中國大陸、日本、韓國、歐盟與臺灣等52個WTO會員於2020年5月25日發布「強調微中小企業在COVID-19疫情期間重要性之聲明」(Statement on Highlighting the Importance of MSMEs in the Time of COVID-19),強調微中小型企業因疫情所受衝擊,有待WTO會員共同協助渡過難關,其聲明要點如下:

  1.鑑於疫情對微中小企業之衝擊,參與會員咸認有全球合作以穩定經濟的需要,方能幫助微中小企業渡過難關。

  2.會員將持續追蹤微中小企業之發展,且各國應採取必要行動以協助微中小型企業參與國際貿易,並維持供應鏈的連結及開放。

  3.在與其他國際組織或利害關係人之合作方面,參與會員將共同尋求促進貿易之方案並交換良好實踐經驗,並加速推動貿易數位化,包含透過線上平台允許微中小企業存取貿易財務及相關資訊。

  4.參與會員將持續合作提供自由、公平、可預測及穩定的貿易環境,保持市場開放以支持全球經濟復甦。同時,參與會員邀請WTO秘書處與其他國際組織密切合作,以促進微中小企業參與全球貿易。

  5.敦促所有WTO會員應持續向WTO通知任何與COVID-19相關之貿易措施,以確保貿易措施之透明性及可預測性。

(五)G20貿易暨投資部長會議之部長聲明


  G20在2020年5月15日舉辦之貿易暨投資部長會議發布部長聲明,表明支持由G20貿易暨投資工作小組(Trade and Investment Working Group)草擬之「因應COVID-19G20支持世界貿易及投資之行動」(G20 Actions to Support World Trade and Investment in Response to COVID-19)文件。

  整體而言,該項文件分別列舉G20之短期與長期行動目標;其中,短程行動目標係減緩COVID-19造成的經濟影響,長期目標則係針對WTO及多邊貿易體系之改革、建構有韌性的(resilience)全球供應鏈並強化國際投資。該項文件重點如下:

  1.短期行動
  在短期行動方面,G20針對「貿易規則」、「貿易便捷化」、「透明化」、「營運物流網路」與「支持微中小型企業」共五大面向設立目標。

  (1)貿易規則
  G20主張因應COVID-19之緊急貿易措施須具針對性、比例性、透明性與暫時性,不造成不必要之貿易障礙或中斷全球供應鏈,且應符合WTO規則。同時,G20應避免對農產品實施出口限制,包含基於非商業人道主義目的所購買的產品,並避免不必要的屯糧行為。

  (2)貿易便捷化
  G20主要要求應加速落實貿易便捷化協定、加速及簡化通關程序並鼓勵使用電子文件傳輸、鼓勵廣泛使用相關國際標準以減少SPS與TBT障礙,且取得標準之資訊不會構成障礙等項。

  (3)透明化
  G20希望成員間可分享現行措施之經驗及良好實踐,並在合理期間內設立聯絡點。同時,G20應通知WTO有關COVID-19之貿易相關措施。
    
  (4)營運物流網路
  G20期望成員應加強陸、海、空運的連結並與私部門合作,以確保重要物資優先運送,並鼓勵推動暫時將客機轉為貨機,增加飛機之貨物運載量,並確保海運管道暢通等。
    
  (5)支持微中小型企業
  G20呼籲國際組織針對COVID-19對微中小型企業之影響,進而導致全球價值鏈之破壞應進行深入研析,同時應強化微中小企業之溝通管道。

  2.長期行動

  至於在長期行動方面,G20則主要針對「支持多邊貿易體系」、「建立有韌性的全球供應鏈」與「強化國際投資」三大面向提出願景。

  (1)支持多邊貿易體系
  G20將推動WTO必要改革,以增進WTO功能並促進穩定及可預測之國際貿易;同時G20將持續討論如何協助WTO。其次,G20將致力於踐行WTO之透明化義務及通知義務。G20成員間將聯手合作,以確保提供自由、公平、兼容並蓄、不歧視、透明、可預測及穩定的貿易環境,並維持市場的相互開放。另外,G20亦重申貿易與數位經濟之重要性,並特別點明「電子商務聯合聲明倡議」(Joint Statement Initiative on Electronic Commerce)與「暫停課徵電子商務關稅」(Moratorium on Customs Duties on Electronic Transmissions)等議題。

  (2)建構有韌性之全球供應鏈
  G20支持發展與分享各成員之最佳實踐,特別是有關因應全球危機而擴充產能之措施,以及關鍵產品或服務的貿易措施。同時,G20承諾將強化貿易規則相關主管機關間之合作,確保貿易相關資訊之透明性與可取得性,並制定政策以強化跨國企業及微中小型企業之合作。另外,G20亦鼓勵各成員政府在疫情期間,針對重要跨境旅行(含商務目的)制定自願性準則。

  (3)強化國際投資
  在強化國際投資方面,G20主要目標在於分享資訊、進行合作與鼓勵投資。詳言之,G20呼籲依循「G20全球投資政策指導原則」(G20 Guiding Principles for Global Investment Policy making)之自願性準則,分享關於強化國際投資環境之資訊,並分享推動與疫情相關部門之投資最佳實踐經驗。同時,G20承諾將進行合作以確認投資重要領域,如關鍵醫療器材與設備,以及農產品永續生產等。另外,G20亦鼓勵對製造醫療器材及個人防護設備產業進行投資等。

(六)APEC貿易部長關於COVID-19之聲明
[8]

  美國、日本、中國大陸與臺灣等21個APEC經濟體於2020年5月5日發布「APEC貿易部長關於COVID-19之聲明」(Statement on COVID-19 by APEC Ministers Responsible for Trade),旨在推動減輕COVID-19之影響與振興亞太地區經濟的聯合行動,進而建立健康、具彈性與包容性的亞太社群,聲明內容如下:

  1.促進關鍵商品、服務之流通與自然人必要之跨境移動
  APEC致力於促進關鍵商品和服務的流通以因應COVID-19疫情,包括藥品、醫療用品和設備、農產品、食品與其他生活用品,並減少對全球供應鏈的破壞,同時促進自然人必要之跨境移動並防止病毒擴散。另外,APEC經濟體將密切合作以解決任何不必要的貿易障礙。

  2.通知WTO有關COVID-19之緊急措施
  APEC承認各國有必要執行因應COVID-19之緊急措施,但呼籲此等措施應具有針對性、比例性、透明性與暫時性,避免形成不必要的貿易障礙並與WTO規則相符。同時,APEC經濟體應依據WTO規則通知此類措施。

  3.提供必要醫療保健服務,並以促進勞工重返職場為優先事項
  APEC鼓勵各經濟體迅速採取行動,為人民提供可負擔的必要醫療保健服務。另外,敦促各經濟體採取必要措施以支持衝擊最大的經濟部門和勞工,並制定政策工具以加快復甦;並強調促進勞工重返職場應為所有經濟體的優先事項。

  4.要求資深官員制定蒐集與分享有關經濟復甦措施之資訊
  APEC指示資深官員制定協調方案,以蒐集和共享經濟復甦推動政策和措施的資訊;前述資訊包括各經濟體因應經濟危機而採取的立即性刺激方案以及長期的復甦計畫。

  5.強化APEC數位議程
  鑑於疫情對於經濟的衝擊並改變傳統貿易方式,APEC認為利用智慧工作(smart working solutions)將能推動國際商務與跨境貿易順利發展,因此將強化包括電子商務及相關服務在內的APEC數位議程。

三、結語

  歸納前揭6項重要聲明與倡議,可知WTO會員在貿易措施、關鍵貨品之流通、糧食安全、微中小型企業等重要議題已達成下列共識:


               資料來源:本研究自行整理


  由上表可知,WTO會員因應COVID-19之政策方向與關切議題,分別是:

  1.各會員應通知WTO其為因應疫情所採取之貿易相關措施,並分享相關資訊;

  2.儘速取消不必要的貿易限制緊急措施;因應疫情之貿易措施應具有針對性、比例性、透明性、暫時性,不造成不必要貿易障礙並與WTO規則一致;

  3.促進重要醫療用品與其他關鍵貨品、服務之流動與自然人必要的跨境流通;

  4.維持農產品貿易之開放與可預測性,保持農業供應鏈之穩定性,且避免將出口用糧食轉為國內糧食儲備;

  5.強調電子商務與貿易便捷化之重要性,並加速與簡化通關程序;

  6.協助低度開發國家與微中小型企業渡過疫情衝擊;

  7.加強各國間的對話與合作;及

  8.支持多邊貿易體系與WTO改革。

  綜上可知,為因應COVID-19疫情危機,WTO會員間已形成相當共識,承諾採取集體行動,確保貿易持續開放與維持全球供應鏈的正常運作,同時致力於解決貿易干擾情形及保持關鍵貨品持續流通。但實際上,目前WTO會員離達成倡議之間仍有一定落差。舉例而言,有多份倡議與聲明均要求會員應通知WTO其所採取的COVID-19措施,但在今年7月28日的農業委員會例會上,澳洲又再次呼籲各會員應強化COVID-19措施之透明化,鼓勵WTO會員進行額外通知,並表示將以身作則提出該國有關COVID-19措施之報告[9],以激勵會員採取同樣行動。除此之外,亦有多份倡議要求各會員應促進關鍵貨品的流通,然依據秘書處日前發布的研究,目前仍有多國實行旅遊禁令、關閉邊界等措施以防範疫情擴大,此舉更增添國際物流成本與對商務人士往來的干擾,進而增加貨品與服務貿易成本[10]

  有鑑於此,在當前COVID-19疫情持續蔓延的特殊環境下,臺灣在採取單邊措施減緩疫情影響,並協助我國產業參與全球供應鏈轉型之際,仍應順應國際趨勢,響應前述倡議充分履行對WTO的通知義務。同時,臺灣對外亦應積極參與國際社會因應疫情方案的討論,並結合臺灣當前在防疫與生產醫療物資的優良表現,除了分享臺灣成功經驗提升國際能見度外,也是善盡臺灣身為國際社會一份子的義務。

[1] See WTO Website: https://www.wto.org/english/news_e/pres20_e/pr855_e.htm

[2] See WTO Website: https://www.wto.org/english/tratop_e/covid19_e/covid19_e.htm

[3] See WTO Website: https://www.wto.org/english/tratop_e/covid19_e/proposals_e.htm

[4] See WT/GC/217, June 16, 2020.

[5] See WT/GC/208/Rev.2, May 29, 2020.

[6] See WT/GC/212/Rev.1, May 29, 2020.

[7] See WT/GC/215/Rev.1, May 26, 2020.

[8] See WT/GC/213, May 8, 2020.

[9] See WTO, “WTO members push for increased transparency on COVID-19 measures in farm trade”, July 28, 2020.

[10] See WTO Secretariat, “TRADE COSTS IN THE TIME OF GLOBAL PANDEMIC INFORMATION NOTE”, August 10, 2020.