Green_Earth
【轉載】新冠肺炎對區域整合的影響及因應作法:以CPTPP為例
日期:2020/08/13
作者:中華經濟研究院WTO及RTA中心 李淳 副執行長
文件編號:WTOepaper703
疫情引發對全球化及區域整合之反思

  目前武漢肺炎疫情有逐漸降溫受控的趨勢,加上各國都祭出史無前例的紓困振興方案作為因應,故短期雖然影響很大,但隨著疫情退去後經濟情勢應會逐步緩解。但有些傷痕造成的長期性影響已開始浮現,使得「後新冠」時代全球經貿變局成為一個重要的課題。

  新冠疫情爆發後,各國都出現醫療公衛甚至一般物資短缺問題,小則排隊搶購,大則對醫護人員生命造成威脅。各國政府都使出渾身解數全力動員改善,但困擾卻持續存在。這種情況引發許多社會對經濟全球化及全球供應鏈結構的質疑,認為過去30年來的全球化不斷深化,卻導致先進國家高度仰賴外包(off-shore),喪失了工作機會及對基本物資的生產能力,也使各國暴露在供應鏈斷鏈的風險中。尤有甚者,認為「經濟全球化」正是「疫情全球化」的主因。這樣的反思引發的後果,就是開始出現生產回流(re-shoring)、經濟「自給自足」,等去全球化的主張,甚至更聳動的喊出「全球化已死」。

  首當其衝的無疑是中國。近期最常被舉出的例子,就是2003年SARS疫情時中國僅占全球商品產出的4%,而伴隨全球化深化,17年後的今天竟已提高到16%,因此中國任何風吹草動世界都跟著遭殃。本次重災區湖北是全球汽車零組件重鎮,於是湖北封城後,從日、韓到德國、義大利的車廠也都跟著停產或減產。而過去中國供應了全球口罩及個人護具需求的一半,這次全球短缺,更讓中國背上了「全球化罪人」的原罪。

  全球化發展在疫情前就已經在趨緩中。各國或因內部的貧富差距、治理失靈,或有感於南海、朝鮮及美中等大國及地緣衝突風險,乃至於看到新科技帶來的機會,都出現某種程度的去全球化作為。川普2016年當選的論述,就是「去全球化」思維的代表作。固然因武漢肺炎引發的去全球化主張,有很多屬於缺乏佐證的政治性論點,但對之「後新冠」世界秩序的討論,國際意見已有二種見解;一派認為原本已經脆弱的全球化會更加式微,一派則指出武漢疫情正好凸顯國際合作的意義,比較確定的是全球化的定義及運作模式將從此改寫。

公衛及經濟安全受各國重視,不利於區域整合

  疫情擴散如此迅速,使得「公衛安全」(以及其他關鍵物資)及更廣泛的經濟安全議題受到各國廣泛的重視,對全球貿易及投資的衝擊難免。如同能源及糧食安全,現階段關於公衛安全的討論,也強調「自給率、戰略存量」等概念的討論。川普總統於5月14日發布之聲明,指出疫情反映出美國過度仰賴進口造成之衝擊,因此將重建美國對於醫衛產品之下世代戰略國家庫存(Strategic National Stockpile, SNS)機制,並將以在地化產能作為SNS之支柱,以降低對進口商品的仰賴。在配套之行政命令中,川普總統授權「美國國際開發金融公司」(United States International Development Finance Corporation, DFC)採取包含提供貸款在內之必要措施,建議能處理類似COVID-19事件所需戰略資源的國內生產能量,包括加強美國及其領土內的相關供應鏈之建立。以建立、維護,保護,擴展和恢復美國相關工業基礎能力。降低對進口產的依賴。對此,美國將投入高達250億美元作為本計畫之預算。除此之外,澳洲、日本及歐盟國家均出現類似檢討、重建醫衛供應鏈,降低進口依賴以確保公衛安全的供應鏈從「外包」(off-shore)再「回流」(re-shore)思維。

  過去糧食及能源安全的自給率制度相對清楚,但公衛安全自給率的定義、範圍、對象及方式則還在醞釀階段。目前這種降低對進口依賴之自給率思維,已有延伸擴大到所謂「戰略性產業」的趨勢;近期台積電赴美投資的決定,便可謂屬於這種思維的結果。未來亦可能出現保護主義藉「國產化」為由擴大對國際貿易及區域整合進一步造成影下。總之,不管未來各國如何定義,任何自給率機制,都是一種排斥外國貨、外國人,與全球供應鏈背道而馳的制度,性質上不利於區域整合及貿易與投資自由化。

全球供應鏈加速重整,彰顯區域整合之意義

  雖然武漢肺炎導致許多國家重視供應鏈安全,不利於區域整合,但另一個基於強化供應鏈韌性之思維,卻有助於彰顯如「跨太平洋夥伴全面進步協定」(CPTPP)等區域整合機制在後疫情時代之價值。

  過去 30 年來全球供應鏈架構越來越深化,分工(分包)網絡日趨複雜、衛星工廠及國家越來越多,供應鏈管理本身就已成為一種「營業秘密」,而臺商在此一階段不斷勝出,很多時候正是靠供應鏈管理的know-how。然而專業分工越細,脆弱度也越高,致使一個環節出錯,整個鏈條就會停擺。

  在疫情爆發前,World Bank及WTO等國際組織聯合出版之《2017全球價值鏈發展報告》便指出2011-2015年間全球生產網絡及製程開始萎縮,出現「在地生產、短鏈調整」現象。武漢肺炎疫情導致中國製造業接近停擺,再度凸現出供應鏈脆弱度及韌性的問題。基本上,這次危機彰顯出三個供應鏈脆弱的老問題,一是「國家集中」問題,一是「區域集中」問題,第三是低庫存。以臺灣為例,80%的資通訊產能在中國,LED生產也近5成,疫情導致停工造成的傷害便無法規避。區域集中問題可以本田(Honda)汽車為例,其在中國5座工廠中的3座位於湖北,占總產能近5成,便成為這次衝擊最大的外資汽車廠。最後,低庫存與「即時製造」(Just-in-Time manufacturing)為豐田生產模式(Toyota Production System, TPS)的特色,優點為降低生產成本(或是成本移轉給供應商),缺點則為面對新冠肺炎之天災時便可能因下游無法供貨而導致整個生產線停擺。

  有集中度問題或採TPS生產的廠商並非不了解集中度之風險及脆弱度問題,而是在傳統製造科技中,集中度及TPS往往能帶來顯著的經濟效益,包含規模經濟、採購效益等。面對陸續來到的在地生產、美中貿易戰及新冠疫情,前述結構的缺陷也不斷被凸顯,因兒強化供應鏈風險管控能力及供應鏈「韌性」(resilience)已成為企業甚至一國經濟之關鍵改革重點。OECD將此稱之為「處理經濟挑戰之新方向」(New Approaches to Economic Challenges, NAEC)。

  供應鏈韌性可簡要定義為「特定系統面對無預期破壞干擾事件的調適及恢復能力」。其中關鍵因素包含恢復之速度及恢復之程度。因而在後新冠時代之調整關鍵,並非完全放棄規模經濟及生產效率,而是調整尋求規模及韌性之間的平衡點。對此,OECD建議企業必須開始有以下的布局調整以強化韌性:

  • 加速數位科技之轉型導入(digital transformation)及對新生產科技的接受及了解,提升藉由大數據、AI及物聯網等科技對供應鏈管理、弱點及風險評估能力,以數據建立集中度及強化韌性及最適庫存之評估架構,以便客觀了解差異並支持做出決定。
  • 透過加速「去中心化、分散式」(de-centralization and distributed)供應鏈的布局規畫,以便在重要環節建立「防火牆」及其他「阻斷機制」,以避免一個環節的問題導致整供應鏈癱瘓。
  • 加速自動化生產速度,提升因天災疾病等導致之干擾的恢復力。
  • 加速導入能夠支持分散式供應鏈的管理架構、資訊系統及管理人才。
  
  新冠肺炎帶動之供應鏈加速「去中心化、分散式」調整,當然不等同於「去中國化」,但是因受到貿易戰及科技戰影響之產品已經開始自中國調整供應鏈布局,加上過去臺商及各國企業高度集中在中國這個「世界工廠」,導致當產線及供應鏈均有搬遷、分散布局的改變時,雖然赴中國投資的外資仍然為數不少,但因為規模很大,於是看起來就呈現出「去中國化」的趨勢。以辦公室及電信設備為例,2018年中國加上香港占全球出口值的47%,而在紡織業中國更成為全球最大的供應鏈核心,當這些供應鏈開始導入去中心化分散供應之調整時,很自然給外界「去中國化」的印象。

  供應鏈的移轉分散在疫情前便已經出現,特別是自2018年美中貿易戰開打後,美國進口商為了規避關稅,開始積極尋找中國以外的供應來源(亦即俗稱的轉單效應)便是一例。以機械設備為例,因貿易戰轉單之受益者以歐盟最高,2019年對美增加出口為2.43個百分點,其次即為屬於CPTPP成員國之墨西哥(增加1.23個百分點)及日本(增加0.86個百分點)。而電腦零附件的轉單主要集中在我國,2019年我國在美國的進口市場占比增加高達16.23個百分點,而屬於CPTPP成員國之越南(1.52個百分點)、馬來西亞(1.36個百分點)以及墨西哥(2.43個百分點)亦均有增加。

  由以上趨勢可知,不僅臺灣,CPTPP成員國中之日本、越南、馬來西亞及墨西哥等國,在過去二年中逐漸與美國的供應鏈關係深化、擴大。此一趨勢也意味著臺灣可開始積極與這些國家開發、建立新的供應鏈關係。同時在新冠肺炎疫情後,因前述供應鏈韌性的考量所開始推動的去中心化、分散化所採取的變革,亦會繼續降低臺灣及各國對傳統經貿夥伴之依賴關係,增加開發新供應鏈夥伴及網絡之需求,將可能加速供應鏈變革的速度。

  在此趨勢下,對亞太區域內甚至區外的新供應鏈網絡之。同時基於分散式供應結構的布局需要,如CPTPP等多國參與之大型區域整合協定之價值反而會更加受到重視。

後疫情時代區域整合及合作新契機

  另一個彰顯區域整合價值的發展,則為近期許多亞太國家發起的供應鏈安全倡議。為因應新冠肺炎所帶來之全球及區域經濟封鎖及其衝擊,已有許多國家開始推動區域性合作機制,作為降低影響,加快恢復速度之基礎。例如由加拿大發起之「因應COVID-19 部長及協調小組」(Ministerial Coordination Group on COVID-19, MCGC)便於4月中旬由巴西、加拿大、法國、德國、印尼、義大利、墨西哥、摩洛哥、秘魯、南韓、新加坡、土耳其及英國貿易或經濟部長聯名發布「維持必要全球連結共同聲明」(Declaration of the Ministerial Coordination Group on COVID-19 on Maintaining Essential Global Links),宣布將推動在醫療、疫苗、物流運輸、貿易及其他領域之全球合作,並將持續推動自由貿易,並確保疫情管理措施滿足「合比例、透明性及暫時性」等要件,以符合WTO規範並降低對全球貿易之干擾。此外,新加坡亦與澳洲、紐西蘭、加拿大等CPTPP成員國加上南韓貿易部長,另外針對加速恢復雙邊及區域人流及物流,確保供應鏈恢復運作之共同合作達成共識。

  APEC亦於五月發表貿易部長宣言,共同宣示各國同意將致力於促進「必需產品」(essential products)之流通,並盡力減少疫情對全球供應鏈的破壞,維護貿易之連結及暢通。APEC國家亦將此宣言表達維護全球供應鏈之韌性對促進經濟增長、加強亞太區域連結性有重要意義的認知。

  前述之區域整合新方向有幾個重點。第一,各國防疫措施主要靠本身的公衛防護網,但疫情過後的經濟復原,卻必須仰賴各國相互合作。第二,重建被疫情打亂的全球經濟網絡要恢復運作,如何重建經貿夥伴間的互信基礎為關鍵的起步。以上方向,反映出如CPTPP、APEC等現有區域整合機制,原本即為「有志一同」(like-minded)國家的組合,很可能在後疫情時代作為提升各國在維護經貿秩序及建立經貿互動信心之平台,未來若藉此平台持續推動公衛安全區域合作(而非各國以單邊措施進行)、供應鏈重整資訊交流等發展合作,進而成為後疫情時代之「信任聯盟(trust-based alliance)的基礎,其價值反而更為突顯。

  對臺灣而言,在後疫情時代更需爭取成為本區域可信賴夥伴之認同,而透過如CPTPP等區域整合機制,將是最直接爭取建立此一信任夥伴關係的方式。此外,透過CPTPP之參與,對於協助我國企業覓得除美、中以外的其他市場及供應鏈夥伴找尋潛在的「出海口」,也至為關鍵。特別是我國企業長期習慣於現有架構(例如美中臺三角關係),對於拓展新的市場與新的客戶來源的資源與能量可能不足,但在美中貿易戰及科技戰越演越烈,各國都擔心且不願選邊的情況下,開發「美國隊、中國隊」以外的新合作架構,其意義可能已經超越尋找新商機,甚至可謂是臺商及臺灣經濟持續成長的新動力所在。

  總之,新冠肺炎疫情對全球化及供應鏈架構確實造成衝擊,但也凸顯出後疫情時代區域整合的價值及新意義。我國應持續以加入CPTPP作為努力方向,並藉由爭取加入的過程做出承諾,保證向臺灣及成員國下單或將安全產能置於臺灣及成員國的安全性,展現我國為「志同道合」夥伴的決心,才是協助經濟復原,面對後疫情時代的應有態度。