Green_Earth
美國推動WTO改革與規則再造之方向
日期:2020/07/02
作者:中華經濟研究院WTO及RTA中心 陳孟君 助研究員
文件編號:WTOepaper697
一、前言

  近來,隨著WTO在運作上面臨諸多困境,包括WTO上訴機構(AB)新任成員選任遭杯葛、WTO協定無法處理不公平貿易(如某些國家補貼國有企業和生產過剩、智慧財產權竊取、強制要求技術移轉)等問題,導致許多國家認為WTO有深化改革之必要,並開始思考應如何改善WTO之運作。而部分會員例如美日歐三方、加拿大等重要國家,亦疾呼盡速改善WTO功能,以更新或制定相關規範、因應WTO面臨體制性之挑戰,並反映現代商業模式發展之需求。

  對此,做為WTO主要會員之一的美國,在川普總統上任之後,川普政府便大力要求WTO必須作出鮮明的改革,否則美國將退出WTO。今(2020)年,美國USTR在2月公布的「2020年貿易政策綱領」(2020 Trade Policy Agenda)中,更針對WTO體制性問題做了相當程度的分析,於報告內說明美國已與WTO成員廣泛針對若干議題進行討論,同時致力於促進現行WTO規範之執行,並提出全新改革提案與推動談判。川普政府承諾在2020年度將繼續推動WTO改革,以反映現今經濟現狀與鞏固自由市場經濟。

  過去川普政府並未對WTO體制之不足及美國之期待提出完整論述,如今USTR公布的「WTO 25周年與美國利益報告」可以作為後續解讀與研判美國推動WTO體質調整與規則再造的重點與目標,並反映出美國對推動WTO改革之主要立場。準此,本文以下即歸納說明「WTO 25周年與美國利益報告」之重點內容。

二、「WTO 25週年與美國利益報告」

  美國USTR於2020年2月公布 「WTO 25週年與美國利益」 (The World Trade Ogranization at Twenty-Five and U.S. Interest)報告,以盤點WTO協定之執行情形,分析WTO協定之效益及美國持續參與WTO對美國之利益,同時點明WTO急需改革之各項領域。

  USTR指出,美國參與WTO旨在實現作為WTO會員之全數利益與行使WTO協定賦予之權利。美國仍然相信WTO可扮演好其工具性(instrumental)角色,協助WTO會員提升市場效率、平衡世界各經濟體間之貿易情形,並為美國公民創造更多財富與成功。整體而言,該份報告內主要闡明WTO之原定功能(Mandate)、組織架構與運作,並進一步指出WTO 25週年來已偏離其原有功能的情形。

(一)     WTO原定功能、組織架構與運作

1. 促進市場開放之功能

  WTO前身為「關稅暨貿易總協定」(General Agreement on Tariffs and Trade, GATT)。GATT會員以GATT為論壇召開多次談判,並在1993年第八回合烏拉圭回合談判達成協議,決定成立WTO。各國貿易部長遂於1994年4月簽署《烏拉圭回合多邊貿易談判蕆事文件》(Final Act Embodying the Results of the Uruguay Round of Multilateral Trade Negotiations)及《馬爾喀什設立世界貿易組織協定》(Marrakesh Agreement Establishing The World Trade Organization,以下簡稱WTO協定),並於1995年1月1日正式設立WTO組織。

  依據WTO設立文件與眾多WTO成員的入會議定書(Accession Protocols),WTO的設計目的,係透過該組織要求各會員應採行以市場為基礎之措施與作為,促使WTO在自由與公平競爭的前提下推動全球貿易自由化。按WTO協定之規定,WTO成員對於削減或消除貨品關稅與非關稅貿易障礙,以及開放服務貿易作出有拘束性之承諾。

  另一方面,根據「針對WTO於促進全球經濟決策一致性作出貢獻之宣言」(Declaration on the Contribution of the World Trade Organization to Achieving Greater Coherence in Global Economic Policymaking),WTO會員所作之承諾與促進世界各經濟體間之和諧與發展息息相關,並強調透明化義務對WTO及促進全球經濟決策一致性之重要。

2. WTO係談判與執行之常設性平台

  依據WTO協定,WTO主要功能係作為國際經貿議題之談判平台,並經由「共識決」決策模式保護WTO會員之主權,故僅有全數WTO成員取得一致共識後方可施行新規範或要求[1]。另外,WTO除具有談判與監督功能以外,亦提供爭端解決機制以供WTO會員解決彼此間貿易爭端;WTO爭端解決小組與上訴機構應依《爭端解決規則與程序瞭解書》(Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes,DSU)及WTO涵蓋協定之權利義務,謀求爭端之圓滿解決[2]

(二)     WTO已偏離其原定功能

  自1995年創立WTO迄今(2020年)已滿25年,但相較於GATT時期,WTO各回合談判卻難以取得重要進展;WTO各成員間雖有達成若干協定,但迄今尚未完成任何具重要性的新多邊市場進入協定。另一方面,在過去25年間,隨著中國大陸的崛起、網際網路的進化與全新技術的出現等現象已令國際貿易體系產生劇變,但WTO在絕大多數情形仍按照GATT時期所制定之法律架構運作,致使WTO在履行原定功能時產生重大失誤與問題。具體而言,現今國際貿易體系面臨的重大挑戰如下:

1. 整合層面:WTO面臨非市場經濟體之挑戰

  2020年的國際政治經貿局勢與烏拉圭談判回合時期大相徑庭。在WTO創立之時,西方國家希望各國可透過開放社會、自由市場且崇尚民主價值之模式進行合作;然而,25年後,包含中國大陸在內的非市場經濟體卻持續透過其國家經濟政策而獲利。隨著非市場經濟體對全球貿易的影響力日增,WTO急須更新規則,制定有關產業補貼、政府擁有及政府影響企業、強制技術移轉與智慧財產權竊盜等議題之規範;同時,WTO亦須處理數位貿易、勞工與環境標準等重要議題。

  由於WTO未能與時俱進,導致非市場經濟體取得了重大利益,並因而嚴重減損包含美國在內等市場經濟體的利益;曾有學者估算,美國因中國大陸加入WTO而失去數以百萬計的工作機會,特別是製造部門。另外,WTO的成立卻迎來長期全球貿易嚴重不平衡,且現行WTO規範仍允許貿易扭曲與不平衡之情形存在,在此情形下,少數國家的獲利更導致現行WTO體系難以改革。

  對此,USTR指出,中國大陸雖非唯一因WTO不足之處而獲益的國家,但仍是全球主要非市場經濟體之一;儘管中國大陸的經濟政策與作為明顯與WTO規範不一致,但就現今局勢而言,實已證明WTO無法有效回應中國大陸帶來的挑戰。

2 .發展層面:有關開發中國家之過時標準與規範

  自1994年烏拉圭回合談判後,WTO會員遲遲未能透過談判更新協定並回應全球貿易的全新挑戰,導致WTO會員仍在適用過時的WTO規則,而未能因應快速變化的全球經貿情勢。同時,由於仍有少數國家可在目前WTO體制下獲利,導致會員難以取得改革WTO之共識。關於前述不公平利益主要源於以下兩項WTO的結構性問題。

(1)賦予先進經濟體「開發中國家」待遇

  自1994年以來,WTO持續適用過時且過度簡化的二分法區分已開發國家與開發中國家。在現行制度下,WTO會員可自我宣稱為開發中國家,並享有WTO之「特殊與差別待遇」(special and differential treatment),而延長協定過渡期限、提高約束關稅並使用禁止性補貼等。在WTO下有三分之二的會員宣稱為開發中國家,特別是有先進經濟體如中國大陸、印度、墨西哥與南非等國仍自稱為開發中國家,而不論其現實經濟情形與條件。基此,USTR指出WTO未能明確界定開發中國家之差異性,致大型且先進經濟體認為仍可適用新規範之例外條款維持利益。

(2)約定稅率與適用稅率之永久落差

  WTO多年來仍未能調和會員之約定稅率與適用稅率,致若干重要貿易商仍在適用過高的約束稅率;例如巴西約束稅率為31.4%,但適用稅率只有13%;印度的約束稅率與適用稅率分別為48.5%與17%等。相較之下,美國約束關稅與適用關稅皆為3.4%。

  然而,在現行WTO規範之下,各會員的約束稅率已固定多年,且WTO未制定落日條款或其他機制,以令美國或其他會員處理兩者稅率落差之問題。對美國而言,儘管美國在多年前同意其他會員兩者稅率有明顯落差,但現今經濟與地理等各種客觀情勢條件已經改變,故美國無法再繼續容忍此一現象,期望各會員之關稅承諾應跟上國際經貿現實。

3. 執行層面:WTO會員原先同意之規範已失其效力

  最後,在執行層面,USTR指控WTO已偏離原先各會員同意之體制,並自行賦予本身更多權限,而此權限並未經WTO會員同意,例如當前主要發生於透明化與爭端解決機制之爭議。

(1)透明化

  在WTO協定下,所有WTO成員已承諾定期提供補貼之通知,以及用於評估各國貿易條件的其他關鍵資訊。儘管如此,包含中國大陸與印度在內的若干國家忽視其透明化義務;例如直至2019年12月止,仍有超過70%的WTO會員未曾提交有關進口許可證程序之問卷調查結果。鑑於部分WTO會員未能妥善履行通知義務,其他會員因而難以執行現行WTO承諾,並致WTO會員間無法對新規範取得共識,進而使得WTO談判破裂。

(2)爭端解決程序

  長期以來,美國一再指控WTO上訴機構對美國課以美國未同意之新規範與義務。依據DSU之規定,爭端解決程序應用以協助WTO會員解決特定爭端,而非制定新規則以拘束WTO會員。然而,在過去25年間,眾多WTO會員透過爭端解決程序控訴美國國內法或其他措施違反WTO規範,且高達90%案件為美國敗訴。更有甚者,上訴機構一再對美國課以協定未有之義務,例如:

  • 上訴機構攻擊美國平衡稅法,促使其他國家更易於透過非市場政策與行為,提供具貿易扭曲效果之補貼;
  • 上訴機構解釋WTO規則之方式,致美國稅務體系陷入不公平且不合邏輯之不利地位;
  • 上訴機構對《防衛協定》(Agreement on Safeguards)之解釋,限制WTO會員適用協定條款之能力;及
  • 上訴機構限制美國國會之撥款程序,限縮國會使用政府所課之反傾銷稅與平衡稅的能力。

  美國指出,在若干情形下,上訴機構對WTO規範之解釋致美國無法對他國不公平貿易行為採取行動,故多年來美國一再向其貿易夥伴提出上訴機構的危害卻一再被忽視。同時,由於WTO談判功能不佳,致WTO會員寧願選擇透過上訴機構爭訟取得成果,而非談判。此外,上訴機構長期運作後產生若干執行問題,例如上訴機構忽略完成上訴報告之期限;對事實議題作出逾越權限的裁定;公布不必要的諮詢意見;將過去上訴機構之解釋視為對爭端解決小組有拘束力之前例等。有鑑於此,USTR主張前述上訴機構行徑已削減WTO會員對上訴機構的信心,並成為WTO爭端解決程序的重大缺陷。

  儘管WTO面臨若干重大挑戰,但美國仍然重視WTO並致力於與WTO共同渡過難關。例如,美國積極參與談判以規範有害的漁業補貼,並發展新數位貿易規範。其次,美國關切WTO會員之約束稅率與適用稅率不一的情形,並持續推動其他會員做出額外市場開放承諾。同時,美國已提出特定提案以改善透明化,解決WTO會員未能妥善履行通知義務之情形,並明確區分自我宣稱為開發中國家者的差別。另外,美國持續提出對上訴機構與爭端解決機制長期以來的關切。綜上可知,美國已經由多方管道、採取不同措施,試圖確保WTO及促使WTO與各國持續維持必要之關聯性。

  未來下一階段,美國將藉由承認WTO原有功能,確保WTO會員遵循協定規範,重新平衡發展與非市場作為的政策方向,並推動制定新WTO規範以回應全新經貿問題,以尋求重振WTO並恢復其談判功能。透過前述行動,美國希望可恢復大眾對於WTO與全球貿易體系之信心,同時確保美國公民之經濟繁榮與成功[3]

三、代結語

  過去20多年以來,由於國際經貿與投資活動之積極發展,公平貿易與經貿利益成為各國均相當重視的議題,再加上全球資訊科技之進步,消費型態與經貿環境的快速轉變,近年來數位貿易及電子商務領域已顛覆了傳統的貿易型態,WTO的改革議題已成為全球主要國家之共識。但WTO的改革不僅攸關開發中國家和已開發中國家之利益,其間更夾雜有中美貿易戰所呈現之複雜政經角力,故 WTO的改革雖然已勢在必行,但規則再造之路恐仍然長遠且勢必將面臨諸多挑戰。然而,對於仰賴國際經貿且政治力量較小的我國而言,多邊貿易體制事實上是我國相當重要的支柱,未來若WTO的運作無法持續,對我國勢必不利。美國發布的「WTO 25周年與美國利益報告」,指出WTO目前架構下之困境及可能的解決方向,不僅說明了美國對於WTO應予改革的主要立場與論點,亦有利於我國可從是否將增進我國利益的角度思考或發掘與美國合作推動之空間;面對WTO未來改革議程之事在必行,則有利於我方即時掌握各項議題之討論與發展。

[1] 《馬爾喀什設立世界貿易組織協定》第III條、第X條與第IX條。

[2] 《爭端解決規則與程序瞭解書》第3條第4項。

[3] See USTR, “The World Trade Ogranization at Twenty-Five and U.S. Interest,” February 2020, p.2-8.