Green_Earth
區域全面經濟夥伴協定(RCEP)最新談判動向及未來發展
日期:2019/07/18
作者:中華經濟研究院WTO及RTA中心 徐遵慈 副研究員
文件編號:WTOepaper655
一、    前言

  面對全球經濟下修壓力升高,以及國際貿易保護主義帶來的負面衝擊擴大,東協國家領袖出席今(2019)年6月下旬假泰國曼谷召開的東協高峰會議中,宣示將於今年年底前完成《區域全面經濟夥伴協定》(Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP)談判,以成立全球最大的自由貿易協定。由於東協、中國大陸全力為RCEP催生,期藉以降低美中貿易戰對東協、中國大陸經濟和出口帶來的傷害,RCEP有可能在今年內先宣示完成形式上之談判,2020年再繼續就未竟談判議題尋求共識。

二、    RECP談判背景與最新進展

  東南亞國家協會(The Association of Southeast Asian Nations, ASEAN,以下簡稱東協)成員於2012年11月於柬埔寨金邊舉行第21屆東協高峰會,發表「啟動《區域全面經濟夥伴協定》(Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP)談判聯合聲明」,宣布自2013年起展開談判。RCEP自同年5月於汶萊展開第一回合談判,迄至2019年7月,共計已舉行26回合談判,期間並召開數次RCEP部長級會議與領袖會議。根據今(2019)年東協輪值主席國泰國最新宣示,東協將力拼在2019年內完成談判,以落實「以東協為核心」(ASEAN Centrality)區域整合及樹立新里程碑[1]

  RCEP現有16國成員人口總數超過35億人,占全球一半之人口,2018年國內生產總值(Gross Domestic Product, GDP)占全球比重超過32%,貿易總額與區域內外人直接投資(Foreign Direct Investment, FDI)占全球比率各約30%與20%。在《跨太平洋全面進步夥伴協定》(Comprehensive Progressive Trans-Pacific Partnership, CPTPP)業已於2018年12月生效實施後,RCEP如能完成談判及生效,將成為全球涵蓋人口數量最多的巨型FTA,對東協提升在亞洲區域之地位,以及對中國大陸持續與東亞、南亞國家經濟整合,以因應美中貿易戰帶來之衝擊,均將具有重要作用。

  RCEP於今年3月2日在柬埔寨暹粒舉行第7屆中部長會議,會後由柬埔寨首相洪森(Samdech Hun Sen)主持開幕,檢視自2018年11月在新加坡召開RCEP第二屆峰會以來的進展。各國重申應在2019年完成具現代化、全面性、高品質及互利的談判,宣布將盡最大努力實現該目標,也要求所有成員在解決特定敏感問題的同時,須努力實現具商業意義和平衡的談判結果,相信透過全體的承諾和務實態度,應能如期完成RCEP協定所剩的相關章節和附件。

  值得關注的是,RCEP將於7月下旬移師中國大陸。中國大陸商務部發言人高峰在7月4日表示,RCEP第27回合談判將於7月22日至31日在中國大陸河南省鄭州市舉行,並將於8月2日至3日在北京舉行部長級會談。這將是RCEP部長級會議首次在中國大陸舉行,預期中國大陸將發揮影響力以促成RCEP談判進展,尤其針對中國大陸、印度間遲遲無法在RCEP談判中達成貨品關稅調降之共識,導致RCEP談判停滯不前,中國大陸將爭取與印度突破談判僵局。

  RCEP談判涵蓋18項議題,包括:貨品貿易、原產地規則(Rules of Origin, ROO)、關務程序與貿易便捷化、動植物檢驗檢疫措施(Application of Sanitary and Phytosanitary Measures, SPS)、標準技術規範與符合性程序(Standard, Technical Regulations and Conformity Assessment Procedures, STRACAP)、貿易救濟、服務貿易、金融服務、電信服務、自然人移動(Movement of Natural Persons, MNP)、投資、競爭、智慧財產權、電子商務、中小企業、經濟和技術合作、政府採購、爭端解決。第26回合談判除召開貿易談判委員會(Trade Negotiation Committee, TNC)全體會議外,也舉行貨物貿易、服務貿易、投資、原產地規則、貿易救濟、金融、電信、知識產權、電子商務、法律與機制等相關工作分組的會議。

  在今年以來幾次RCEP談判與相關會議中,主辦國皆表示會員體在市場開放和文本談判中取得積極進展,各國一再重申在2019年完成談判的決心。目前談判重要進展除先前已完成經濟與技術合作、中小企業、關務程序與貿易便捷化、政府採購、體制性安排、食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施、以及標準、技術法規及符合性評鑑程序等7個章節外,第26回合談判雖未公布新增完成的章節,但據媒體報導,已就9成議題達成共識,主要仍留待決議的議題為市場進入、原產地規則、智慧財產權及投資等。根據東協國家可能的規劃方案之一,由於年底前就所有議題達成一致的難度甚高,將爭取在年底前完成關鍵性議題的共識,以便宣布RCEP完成形式上的談判,發布領袖宣言,未竟之談判議題留待明年繼續進行。

  東協、中國大陸已不耐RCEP談判滯後不前的重要原因之一,是與RCEP一直互相較勁的CPTPP已於2018年12月生效實施,截至目前,已有紐西蘭、加拿大、日本、墨西哥、新加坡和、澳洲和越南計7國完成批准CPTPP程序,其中前6國自2018年12月30日起生效,越南則於2019年1月14日生效。CPTPP於2019年1月19日召開協定第一次執委會,除盼協定能儘速對所有11個成員生效外,也依據協定第5條新會員加入條款,展開相關討論。

  第5條規定,「本協定生效後,任一國家或個別關稅領域得在全體締約方同意的條款與條件下,加入本協定」。依此,泰國政府預計將正式提出申請,希望爭取在一年內完成談判。RCEP面對東協國家先後加入CPTPP的困擾,並準備擴大版圖,深感必須盡快完成談判,以展現東協當家做主的企圖心與影響力。

  目前,由於RCEP談判遲未完成,因此各國尚未討論RCEP開放新會員之相關資格與程序問題,但因香港與東協FTA與投資協定已在今年6月分別生效, 因此確定將可獲得參加RCEP新會員談判資格。RCEP如完成談判,進而開放新會員參與,香港已確定將可以東協FTA夥伴(FTA Partner)身分參與。

三、    美中貿易戰對RCEP國家經濟與出口影響逐漸擴大

  美國總統川普於2018年7月正式對中國大陸產品課徵懲罰性關稅,中國大陸也隨即予以回擊後,美中貿易戰自此揭開序幕,東協國家因同時與美、中貿易關係密切,因此很難避免不遭受波及。雖然先前國際間經濟預測多認為東協國家如印尼、泰國、越南、菲律賓等國極有機會在美中貿易戰下受惠,但事實上自2018年下半年以來,美中貿易戰等因素已導致東協國家下修經濟成長,自2019年以後負面影響更形明顯,是東協希望盡快促成RCEP誕生的重要原因之一。

  以東協最大經濟體印尼為例,根據印尼中央統計局(Badan Pusat Statistik, BPS)公布,今年第一季GDP較同期成長5.07%,遠低原先之預測值5.2%,出口金額亦較同期下降約2%。匯豐銀行今年5月下修印尼今年GDP成長率,從2018年5.2%降至5.0%,主因之一即是美中貿易戰持續惡化,可能進一步惡化印尼的經濟表現。

  根據印尼貿易部最新公布貿易數據,印尼今年1月至4月對全球貿易總額與進出口均較去年同期下降,其中貿易金額約1,090億美元,出口為532億美元,進口為558億美元,分別較去年同期衰退8.3%、9.36%、7.24%,貿易逆差約25.7億美元。此外,印尼經常帳赤字擴大,貨幣貶值,2018年印尼盾甚至貶值至20年來新低等,均增添印尼經濟的挑戰。

  如再以越南為例,自2018年下半年美中貿易戰升溫以來,越南因接受轉單效果、新增加FDI等因素,出口表現亮眼,被各界公認是美中貿易戰下最主要的受惠國之一。然而,由於越南產業基礎尚不完備,因此近年出口導向型的FDI成長雖帶動越南出口,但也造成進口居高不下。據越南海關總局的統計數據,2019年前4個月,越南進出口總額為1,577億美元,較2018年同期成長8.7%。其中,出口達792億美元,進口達785億美元,較2018年同期分別成長5.8%和10.4%,然而越南對中國大陸逆差持續增加,導致整體貿易順差僅約7億美元。雖然越南為CPTPP成員,將有助擴展紡織業、製鞋等產業受惠,帶動出口成長達10%。但在另一方面,越南因對美國出口明顯飆升,彭博社(Bloomberg News)已提出警訊,指出越南可能成為繼中國大陸之後,下一個川普政府懲罰的對象。

  另外,如觀察新加坡,根據新加坡國際企業發展局(Enterprise Singapore, ESG)統計,今年以來,由於受到美中貿易戰影響,以致製造業萎縮,新加坡第一季經濟年成長率跌至近10年來新低,新加坡政府將2019年全年成長預測由1.5%-3.5%下修至1.5%-2.5%,部分研究機構甚至預測新加坡2019年經濟成長率僅1.4%,甚至可能在2020年陷入衰退,成為美中貿易戰下東協國家中GDP成長最緩慢的國家。

  值得注意的是,2019年迄今,已有印度、泰國、印尼先後舉行大選。其中,泰國、印尼等已順利完成選舉,原執政黨獲得繼續執政權力,均已表示將全力衝刺經濟,希望盡快完成RCEP談判,以降低美中貿易戰、全球貿易保護主義等對經濟造成之衝擊。不過,關於影響RCEP談判受阻的關鍵國家印度,印度莫迪(Narendra Damodardas Modi)政府雖在選舉中獲得連任,但新政府在5月上任後表示,並不急於立即解決所有RCEP談判未竟議題。印度的說法是否表示其將堅持既有主張,將攸關RCEP能否在年底前如期完成談判。

  如以RCEP重要成員中國大陸來說,美中貿易戰開打以來,根據貿易統計,中國大陸自2019年以來對美出口明顯下滑,外資更有擴大撤離中國大陸的現象,中國大陸因此更關注加快RCEP談判,在美中關係趨於緊張後,曾經多次主張RCEP應盡快完成談判。針對RCEP將於7、8月移師中國大陸進行談判及召開部長級會議,中國大陸商務部表示,「中方作為主辦方,將繼續尊重並支持東盟在RCEP談判中的核心地位,積極發揮『促談』、『促合』、『促成』的作用,推動會議取得積極成果,為年底結束談判做好準備。」

  在此同時,中日韓FTA談判自2012年啟動以來,已經舉行15回合磋商。4月12日,第15回合談判在日本舉行,中國大陸商務部、日本外務省、韓國產業通商資源部等三國代表團出席,就貨物貿易、服務貿易、投資、規則等交換意見,獲得積極進展。三方同意在共同參與的RCEP已取得共識的基礎上,進一步提高貿易和投資自由化標準,納入高標準規則,打造RCEP+的FTA。

  中國大陸國家主席習近平在6月27日至大阪參加G20領袖會議時,會見日本首相安倍晉三,為中日雙邊關係重要進展。中日關係自2017年逐漸回溫,主要背景當然是美中貿易戰打亂貿易秩序,拖累經濟發展,中日兩國經濟均受到衝擊,因此雙方有意加強經濟合作,以減緩川普政策造成的影響。目前,從三國宣示要在RCEP已達成的基礎上,讓中日韓FTA成為超越RCEP的說法,顯示中國大陸希望加快達到自由化的目標,因此一方面積極推進中日韓在RCEP下的開放與中日韓FTA,另一方面也將在一帶一路與日本展開第三國市場之合作。

四、RECP未來動向及對我國可能影響

  美中貿易衝突爆發至今,已擾亂亞太各國股匯市表現及貿易、商業活動,亦衝擊我國新南向政策在東協國家的成效。今年起我國雖對美國出口旺盛,表現一枝獨秀,但對全球出口卻呈現負成長,對東協國家出口亦因受美中貿易戰等因素影響而表現不佳,前4個月主要出口衰退國家為菲律賓(-44.8%)、馬來西亞(-12.4%)、泰國(-8.8%)、印尼(-16.5%)、印度(-11.9)等;在產品別上,尤以相關油品、積體電路、印刷電路等電子零組件的衰退最為顯著。

  2017年11月,RCEP領袖高峰會曾在聯合聲明中,指示將於2018年完成談判,而最後仍然再次錯失目標,顯示RCEP成員各有居心,欠缺完成談判的政治決心。展望今年,RCEP如果真在美中貿易戰及中國大陸多方奔走下,加快談判速度,且如能在2019年宣布達成形式上之共識,於2020年後部分內容付諸實施,將帶動RCEP的16國間進一步互相開放市場,勢必對我國廠商造成影響。

  由於我國短期內加入CPTPP與RCEP的機會不大,再加上美中貿易戰已造成東南亞國家、印度的地位大幅上升,尤其越南、柬埔寨、印度等國重要性水漲船高,因此未來我國廠商勢必加快至該等國家投資腳步。我國對外投資近年屢創新高,吸引外資來台成效卻相對單薄,至於台商回台是否均能落實其宣稱之投資承諾,尚待觀察,因此我國廠商未來如持續擴大外移,對我經濟之負面影響不容輕忽,必須予以關注。

  當前我國政府參與區域整合的首要目標為參加CPTPP新會員談判,RCEP並非為政府當前優先爭取參與之目標。然儘管如此,由於東協國家、印度均為RCEP成員,RCEP談判議題、進展及各成員參與RCEP談判之態度與相關自由化內涵等,均將影響其未來的經貿政策,進而對我國與東協貿易、投資,甚至執行新南向政策造成一定之影響。對此,我國相關單位與駐外館處仍應該蒐集完整訊息,並了解、分析RCEP談判進展、未來政策調整、及分析我國可配合或合作之機會,以及是否應對新南向政策施行進行適當之調整。


[ 1 ] RCEP包含東協10國(泰國、馬來西亞、新加坡、印尼、菲律賓、汶萊、越南、寮國、緬甸、柬埔寨)及與其已簽署自由貿易協定(FTA)的6個夥伴國 (中國大陸、日本、韓國、紐西蘭、澳洲、印度),共計16國成員。