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WTO電子商務與數位貿易談判對我國之重要性與意涵
日期:2019/05/16
作者:中華經濟研究院WTO及RTA中心 王煜翔 分析師
文件編號:WTOepaper647
一、前言

  跨境服務貿易受到了新型態服務、數位科技、監管法規等多方面的衝擊影響,在產業發展、監管環境與消費者信任度方面都面臨到許多挑戰問題。今(2019)年3月以來,WTO會員已經積極啟動電子商務與數位貿易之規則談判,很重要的原因在於,數位科技的發展已經大幅改變了國際貿易體系的運作,而許多WTO會員認為,WTO貿易規則已經不足以因應數位貿易與電子商務的發展情況。

  當前正是數位貿易規則發展的關鍵時刻,臺灣應掌握影響數位貿易的貿易規則發展趨勢,並積極參與相關貿易規則之多邊談判,爭取制定有利於發展數位貿易環境之多邊貿易規則。據此,本文首先透過文獻回顧說明數位科技發展對跨境服務貿易所帶來的影響,其次分析跨境服務貿易數位化所面臨的挑戰問題。最後,從當前WTO電子商務與數位貿易規則談判之進展,簡要分析數位貿易談判對我國之重要性與意涵。

二、數位科技發展對跨境服務貿易之影響

  在傳統貿易環境當中,企業如果要將貿易活動拓展到跨國貿易或是全球貿易的層級,可能會面臨到諸多經營方面的困難點與障礙問題,例如:基於空間距離遙遠而難以建立商業往來上的互信基礎;進入其他市場必須負擔的固定成本過高;無法開拓取得新的客戶來源;對於跨境傳遞實體商品或服務的相關程序存有困惑。受到這些障礙問題之限制,以至於傳統貿易環境下僅有大型跨國公司才有能力參與全球供應鏈活動。然而,隨著數位科技的快速發展,跨境服務提供成本降低,明顯有助於全球服務貿易的成長。

(一)數位科技發展拓展中小企業參與全球貿易的能力,促進貿易包容性成長

  首先,數位科技將可提升中小企業的參與全球服務貿易能力。Marcelo Olarreaga在2012年的研究中指出:中小企業的貿易能力受惠於電子商務平臺的發展,傳統貿易體系下因空間距離、制度差異、人均國內生產毛額(gross domestic product, GDP)、歷史連結等所產生的貿易成本已經大幅降低,其中,以減少因空間距離所衍生的貿易成本最為顯著[1]。在數位科技的快速發展趨勢下,網際網路、平臺相關服務與物流服務提供者三者之間的連結更為順暢、緊密,彼此相互交織形成一個龐大的全球商業發展網絡。

  eBay在2016年發表的小型網路企業成長報告中闡釋[2]:此一全球商業發展網絡之形成,有助於解決企業拓展貿易規模可能面臨的困難點,使得中小型企業甚至微型企業有能力拓展貿易活動至全球層級。在消費市場運用數位科技將使消費市場更具有包容性,無論企業規模大小皆可善用此一發展網絡接觸到相同數量的消費者。另一方面,小型企業若是能夠善用數位科技支援,將可以在具有包容性的消費市場中,以較高的價格將商品或服務銷售到世界各地。

  特別是在服務貿易領域,過去已有相關研究顯示服務業已經廣泛地受惠於數位科技的發展,Brad Jensen在2009年有關全球資訊科技影響服務業之研究中指出,會計服務、金融分析、電話客服、建築製圖、健康數據轉錄等服務業,均受惠於通訊科技的進步而出現長足的發展[3]。近年來軟體應用開發更是成為現代化服務提供的發展典範,競爭力科技協會(Association for Competitive Technology)2014年研究指出,全球77%的軟體應用開發是由新創與小型企業進行開發,此外,軟體開發利潤雖然有40%是流向美國,但近年間有逐漸分散在世界各地之發展趨勢。

(二)數位科技發展對部分服務業出口的影響尤其明顯

  依據經濟合作暨發展組織(Organization for Economic Co-operation and Development, OECD)「數位貿易與市場開放」之研究報告(OECD, 2018),雙邊國家(跨境)之數位連結程度增強,將可帶動雙邊服務貿易之出口增加。該項研究運用引力模型分析已開發國家與新興經濟體之服務貿易出口量(依據TiVA資料庫),分析結果顯示雙邊數位連結將會影響服務貿易之出口,例如:雙方國家相互增加10%的網路最低使用量,將會導致彼此郵遞與電信服務相關行業之服務業出口增加3.2%。

  OECD研究報告進一步觀察到:改善數位連結對服務出口的影響程度在不同行業之間有所差異(參照下圖所示)。其中,郵遞與電信服務、電腦及其相關服務、其他類別之商業服務等行業,受惠於數位連結度之改善效果較為明顯,其服務貿易出口量之增長幅度均在3%以上。相對於此,營造服務業、批發零售與維修服務業等行業,其服務貿易出口量則出現了負向的成長。



  OECD研究報告引據美國國際貿易委員會(United States International Trade Commission, USITC)有關網路與貿易開放度之研究,來解釋此一差異情況[4]。其認為:「關鍵在於服務之提供是否可以數位化,在服務可以數位化提供的行業中,改善數位連結度對服務貿易出口的增強效果較為顯著。」在數位科技的發展趨勢下,電信、電腦與其他商業服務等行業中,有較多服務可以轉變數位化提供的商業模式,因此,改善數位連結度對這些行業服務貿易出口之增強效果也較為明顯。由此可推知,服務提供之數位化在此一發展過程中扮演著相當重要的角色。[5]

  然而,並非所有行業都會受惠於數位連結度之改善。OECD研究報告進一步對於營造服務業、批發零售與維修服務業等行業出現負成長之情況作出解釋[6]

  ● 營造服務業可轉變為數位化提供之服務類型較少:實務上營造服務所涉及的工程案件往往需要長時間執行,必須透過在當地設立商業據點的形式來提供服務(亦即服務提供模式三),整體商業模式中可以轉變為數位化提供之服務類型較少,因此,在雙邊改善數位連結度的情境下,營造服務業反而出現服務貿易出口下降之情況。

  ● 批發零售服務之需求直接受到平臺服務之衝擊:在批發零售與維修服務業方面,電子商務平臺相關服務之興起降低了消費者對取得傳統批發零售服務之需求,電子商務平臺取代了一部分批發零售服務之銷售數據,而這部份的數據通常不會呈現在傳統批發零售服務之統計數據當中。

(三)資通訊產品正在改變、拓展服務貿易之提供模式

  第三,隨著資通訊產品的開發、流通與使用,有越來越多的資通訊產品運用到服務貿易的商業模式當中,特別是資通訊科技產品連結網路與平臺的能力越來越強,也使得服務提供的模式更加多元化,例如:消費者通過智慧型手機獲取軟體應用服務;透過電子閱讀裝置閱覽電子書;透過智慧型手表獲得健康照護服務等,都可以說明數位科技產品的開發使用正在改變、拓展服務貿易之提供模式[7]

  OECD「數位貿易與市場開放」之研究報告(OECD, 2018)檢視了資通訊產品貿易流通與服務貿易出口之間的關聯性,研究結果顯示:產品數位化的發展也會間接地與服務貿易產生連結,數位化提供服務的服務貿易出口呈現顯著的正向影響。此意味著可數位提供之服務與連接網路的資通訊產品之間存在著互補性的關係,此類資通訊產品的貿易流通將有助於提升數位連結度,進而帶動服務貿易之出口成長,特別是在可以數位化提供服務的服務貿易領域。[8]

(四)數位科技創新對傳統服務供應鏈之改變

  研究文獻亦指出了數位科技之發展促使服務提供業者重新思考服務提供模式,以創新的思維調整服務貿易之供應鏈,使其更有效率、取得更高的獲利或解除實體提供服務之限制,實現跨境發展服務貿易之多樣性。亞太經濟合作會議(Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC)企業諮詢委員會(APEC Business Advisory Council, ABAC),針對APEC區域內之服務貿易環境研究指出,數位科技之發展一定程度地改變了服務提供者的發展策略,促使服務貿易之供應鏈趨向全球化發展[9],該項研究透過案例分析歸納出數位科技創新對傳統服務供應鏈之改變,主要呈現在下列四個方面:

  ● 影響企業的全球發展策略-企業全球化發展策略以適應(Adaption)、整合(Aggregation)與套利(Arbitrage)三項發展策略為核心,其中,受惠於數位科技之創新發展,將使得企業能夠更有效、快速地在不同地區間運用整合與套利之發展策略。例如:提供諮詢服務的顧問公司可以將簡報製作業務外包給其他國家的製作團隊。

  ● 導入創新營運模式-數位科技之發展允許企業將創新的全球化概念導度到公司的營運活動當中,改變公司的營運模式。例如:開發應用軟體的企業在各地區設有開發部門,使得軟體開發活動可以24小時持續進行。

  ● 解除部分行業實體提供服務之限制-部分行業原先受限於實體提供服務之限制,必須實體上接近消費者才能提供相關服務,隨著數位科技的進步,相關行業可以解除實體提供服務之限制而發展出新的服務提供方式。例如:網路傳輸流量與技術的進步,強化了數位傳輸影音與交談內容之功能,進一步改變了教育訓練服務,授課者不需要實體接近學生亦可以從事教育訓練活動。

  ● 從同步提供服務轉變為異步提供服務-服務模式受惠於數位資訊可以儲存的特性,部分服務原先必須同步提供者,可以轉變為異步提供之服務類型,例如:學生可以隨時透過網路學習平臺取得線上教學服務,而不用依照表定課程時間上課。

三、對貿易規則適用與制定層面之挑戰問題

  數位科技對跨境服務貿易發展所帶來的影響,除了擴大了貿易活動的規模與深度,更進一步改變了服務貿易價值鏈的發展策略與交易模式。然而,服務貿易環境受到數位化科技發展趨勢的衝擊影響,不斷的加深服務貿易與網際網路連結的程度、或是整合運用後發展出新型態的服務類別,同時,服務與貨品貿易之間的分界變得模糊難分。此一發展趨勢下,這些衝擊影響正在衝擊既有之政策與監管領域,成為各國政府與國際治理體系必須妥善因應的挑戰問題。

  OECD研究報告指出[10],服務與貨品貿易之間的分界變得模糊難分,且相互之間形成交互影響的關係,在此一情況下,將進一步衍生出貿易規則適用與制定層面的挑戰,包括:貿易活動應適用服務貿易規則抑或是貨品貿易規則,或者應否制定新的貿易規則來規範新型態的貿易活動。

  承上,隨著人工智慧與物聯網技術發展,商品中服務價值的含量將逐漸提升,製造業服務化趨勢亦日趨明顯。製造業服務化是科技發展下造成商品屬性改變的結果之一,其使生產過程對服務要素投入的依賴程度提升,且服務伴隨著商品出口的情形亦會增加。Drake-Brockman and Stephenson(2012)指出,未來將有越來越多的服務是以間接方式嵌入或體現在商品中出口,而非只是直接出口。然而,值得思考的是,科技發展使實體產品的服務含量越來越高,而若此等服務在入境時(on the border)係以密碼鎖定之,入境之後(behind the border)消費者再視其需求購買密碼解鎖這些服務功能,可能衍伸出的問題是:關稅是否適用於這些被密碼鎖定的服務價值。

(一)必須兼顧新型態服務之發展需求與監管需求

  ABAC研究報告(2012)指出,數位科技之發展改變了傳統服務貿易提供服務的方式,或是整合運用後發展出新型態的服務類別,進而改變了服務活動的可貿易性(tradability),這些新型態的服務貿易成為經常性的貿易活動。此一發展趨勢下,如何平衡新型態服務之發展需求與監管需求成為政府或相關治理部門最主要的挑戰問題[11]。這些因應數位科技所發展出來的新型態服務,因為尚在發展初期而欠缺服務相關數據資料、研究或認知。在這些新型態的服務成為經常性的貿易活動之後,新興的服務行業因缺乏明確的管理模式或尚未形成普遍的監管實踐,而未制定有相關政策或監管法規,形成新興數位服務治理領域之空窗。

  部分國家之政府監管部門可能著手採行服務業管制措施,介入新興數位服務行業實施監管活動,然而,基於服務貿易之特性,此類管制措施可能對未來服務貿易之發展產生負面影響,此類服務相關管制措施包括[12]

  ● 採行獨特標準之監管法規-個別國家可能採行較為獨特的服務業法規或所維持的監管標準異於國際標準,此種獨特標準之監管法規將可能阻礙實施國與其他國家在新興行業繼續發展服務貿易活動,例如日本在會計服務領域預定於2017~2019年間,全面採用國際會計準則(International Financial Reporting Standards, IFRS),但國內仍持續維持雙軌並行的制度。

  ● 立法限制特定服務類別必須實體提供服務-個別國家可能立法限制特定服務類別必須實體提供服務,或是在境內直接向消費者提供服務,例如:俄羅斯限制所有信用卡交易處理業務都必須在俄羅斯境內執行。此一限制措施將會對無法在俄國境內設置交易處理中心的外國信用卡機構,產生額外成本或是限制信用卡使用者的消費選擇。

  ● 對資通訊相關服務實施過多的監管要求-資通訊服務已經成為發展其他數位科技新興服務之基礎,任何對資通訊相關服務實施之監管要求,均有可能對數位科技新興服務之發展產生阻礙,例如:越南針對網路服務提供業者設置有在地化要求,必須在境內設置實體伺服器設備、特定數據之處理與儲存均應在境內執行。

  ● 未依據國際標準蒐集管理服務業相關數據-服務業相關數據之欠缺或未依據國際標準蒐集管理服務業相關數據,將導致服務貿易發展情況難以掌握。

(二)當前WTO電子商務與數位貿易規則談判之重點

  部分國家已經在WTO、APEC等國際場域提出多邊貿易規則之改革倡議,認為既有的貿易規則已經不足以因應當前受到數位科技所支配的貿易體系。此倡議在今年初受到WTO會員廣泛地支持,並在今(2019)年3月啟動電子商務與數位貿易規則談判。現階段電子商務談判由發表聯合聲明的76個會員國共同參與,談判採取焦點小組討論的方式,劃分為促進數位貿易與電子商務、強化數位貿易開放度、強化數位貿易信任度、水平議題、電信產業以及市場開放等六個焦點議題展開分組討論,以加快相關規則談判進行。

  ● 焦點小組A討論重點在於「促進數位貿易與電子商務」,分別針對如何促進電子化交易環境、促進數位貿易與物流發展以及電子交易之關稅課徵等問題進行討論。本項議題為中國大陸、巴西等新興經濟體會員積極推動的主要議題,目的在擴大國際間發展電子商務環境之規模。

  ● 焦點小組B討論重點在於「強化數位貿易開放度」,分別針對數位商品與服務的無歧視待遇、保障資訊跨境流通、保障網際網路與數據接取等議題進行討論。本項議題主要由美國所主導,目的在於要求外國政府對數位貿易活動之限制減至最少程度,以協助具有先進技術、服務競爭力之谷歌及亞馬遜等企業拓銷全球市場。

  ● 焦點小組C討論重點在於「強化數位貿易信任度」,分別針對線上消費者保護、個人資訊與隱私權保護、原始碼、資通訊產品與加密技術規範等議題進行討論。

  ● 焦點小組D討論重點在於「水平議題」,包括:通知義務與透明化機制之設計、網路安全、能力建構與國際合作等議題。

  ● 焦點小組E討論重點在於「電信服務議題」,主要針對WTO服務貿易總協定(General Agreement on Trade in Services, GATS)下之基礎電信服務業協定參考文件如何進行更新展開討論。

  ● 焦點小組F討論重點在於「市場開放議題」,分別針對現行數位貿易環境下貨品與服務市場是否進一步開放,以及如何做出市場開放承諾進行討論。

  觀察當前WTO數位貿易談判的進展,已經廣泛地納入了主要經濟體的各種有關數位貿易與電子商務規則之倡議、主張。其中,中國大陸與美歐日等國家雖然均支持啟動WTO電子商務談判,但各方所持談判立場顯然有所不同。中國大陸認為WTO電子商務談判之重點應放在發展面向,新規則之制定應該要能夠活絡全球電子商務活動之發展,同時,中國大陸也重申自身為開發中會員,強調WTO相關協商應要尊重開發中國家之特殊需求。相對於此,美國、歐盟、日本等先進國家則主張各國家電子商務監管法規的複雜與歧異,對電商業者造成不合理的負擔與障礙,特別像是數據在地化要求、強制移轉技術、數據跨境傳輸限制等措施,阻礙了全球電子商務網絡的發展。同時,美國、歐盟、日本等先進國家雖然共同對於各國家電子商務監管法規進行關切,但在解決方案與規範方法上仍存在相當大的歧見。

  鑒於當前WTO數位貿易談判的各國立場之分歧,我國政府更應盡早籌備WTO電子商務談判之準備工作並擬訂談判策略。積極邀請各學界、研究機構專家及企業人士參與討論,掌握WTO談判動態發展並分析我國現行法制與產業發展條件,爭取制定符合我國企業競爭力之數位貿易規範,做為我國推動WTO電子商務談判方向之基礎。

[1] Marcelo Olarreaga, and Sidley Austin LLP. 2012. Enabling Traders to Enter and Grow on the Global Stage. Page 12.

[2] eBay Public Policy Lab, SMALL ONLINE BUSINESS GROWTH REPORT: Towards an Inclusive Global Economy, by Brian Bieron and Hanne Melin, January 2016.

[3] Jensen, J. Bradford. 2009. “Globalization and Business Services: A Growth Opportunity?” Nov.

[4] Riker, D.(2014), “Internet Use and Openness to Trade”, U.S. International Trade Commission No. 2014-12c, December 2014.

[5] OECD Working Party of the Trade Committee , Digital Trade and Market Openness, written by Javier Lopez-Gonzalez and Janos Ferencz, TAD/TC/WP(2018)3/FINAL, Page 28.

[6] 同上註。

[7] OECD Working Party of the Trade Committee , Digital Trade and Market Openness, written by Javier Lopez-Gonzalez and Janos Ferencz, TAD/TC/WP(2018)3/FINAL, Page 29.

[8] 同上註。

[9] USC Marshall ABAC research, “Trade in Services in the APEC Region Challenges and Opportunities for Improvement”, The University of Southern California Marshall School of Business, September 2012. Page 115.

[10] OECD Working Party of the Trade Committee , Digital Trade and Market Openness, written by Javier Lopez-Gonzalez and Janos Ferencz, TAD/TC/WP(2018)3/FINAL, Page 12.

[11] USC Marshall ABAC research, “Trade in Services in the APEC Region Challenges and Opportunities for Improvement”, The University of Southern California Marshall School of Business, September 2012. Page 116.

[12] USC Marshall ABAC research, “Trade in Services in the APEC Region Challenges and Opportunities for Improvement”, The University of Southern California Marshall School of Business, September 2012. Page 120.