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WTO韓國核災食品管制爭端之上訴裁決初評
日期:2019/04/18
作者:中華經濟研究院WTO及RTA中心 顏慧欣 副研究員
文件編號:WTOepaper643
一、前言

  日本2011年福島核災發生後,韓國持續對日本水產品實施多項進口管制措施,遭日本於2015年向WTO提起控訴,以不合理歧視、貿易限制已超出保護必要等為由,主張韓國違反WTO《食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施協定》(Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures, SPS協定)下義務。WTO一審的爭端解決小組先於2018年2月22日公布裁定(WT/DS495/R)[1],韓國隨即在同年4月9日提出上訴,經WTO一年的審理後,就在日前2019年4月11日公布上訴審查結果(WT/DS495/AB/R)[2],峰迴路轉的是在一審認定韓國違反SPS協定之主要裁決,在上訴審查多被撤銷。由於WTO爭端解決機制係採二級二審制,故本案結論在上訴階段就此定讞。

  日本在本案中剎羽而歸的結果,連帶的對我國要求解除管制日本食品之壓力可能從而降低,然WTO上訴審查係為法律審,因此其係以一審小組在適用與推論法律是否有誤來進行判斷,而多數未獲上訴審支持的爭點,則是小組基本論點可能無誤,但最後「涵攝」(將法律要件一一帶入事實驗證)時不夠周延導致被駁回。換言之,本案適法性之討論與理由,仍能提供我國對WTO的SPS規範參考。基此,本文首先將介紹本案事實背景,其次說明案件主要爭議和前後兩審之裁決異同,最後就本案之意涵提出評析意見。

二、本案事實背景與一審裁決

(一)主要系爭措施

  日本東部地區於2011年3月11日發生大地震併發海嘯後,導致福島第一核電廠輻射外洩,並造成當地食物嚴重受到輻射污染。當時各國大多緊急暫停日本食品進口,鄰近國家如中國大陸、臺灣與韓國,至今則仍持續對於日本福島與周邊縣市的水產品維持高度限制。韓國起初僅對日本福島周邊地區的特定水產品實施進口禁令,但此項禁令隨後進一步擴大適用地區和產品範圍,同時對水產品、非水產品及畜產品均增加額外的檢測要求。韓國在福島事件後實施多項措施,其中受到日本質疑之主要爭議措施如下:

  1. 進口禁令從日本產品別及縣市區域,逐步擴大適用

  韓國自2012年起,針對日本福島、青森、茨城、岩手、宮城共5縣的太平洋鱈魚,以及福島的阿拉斯加鱈魚,採取「特定產品進口禁令」(product-specific import bans),此項進口禁令原與日本自福島核災後對境內維持的管制措施相同,但在日本隨後撤銷國內限制後,韓國政府卻仍然維持此項措施。此後,在2013年8月日本東京電力公司證實福島有數百噸輻射汙水流入海中後,韓國遂進一步採取「廣泛進口禁令」(blanket import bans),擴大管制範圍至日本8縣(福島、茨城、群馬、宮城、岩手、櫪木、千葉及青森)共28項水產品進口。

  2. 提高與擴大日本進口產品之檢驗檢測要求

  除了這些進口禁令外,韓國也實施若干檢測要求。在2011年福島核災後,韓國開始對日本產品增加「額外測試要求」(additional testing requirements),包括:(1)對來自特定日本縣市的產品提供出口前銫、碘的含量標示證明;(2)對所有日本進口產品一律實施銫、碘含量的邊境測試;(3)如非水產品和畜產品經測試發現含有銫、碘時,將進一步對其他放射性核素(radiocuclides)進行額外測試,且韓國更在2013年將此項措施擴大適用至水產品。

(二)一審裁決結果

  上述爭議措施主要涉及的SPS協定義務,為第2.3條的不歧視原則,以及第5.6條在技術與經濟可行性之下,SPS措施產生的貿易限制效果不應超過適當保護水準[3]。在探討該等SPS協定義務之適法性時,小組則又將韓國採行之管制措施,區分成兩個時間點分別探討,一為措施之首次採行、及措施之持續實施,分別論證其SPS協定之適法性(如表1)。

  基本上一審認為在福島意外剛發生時因危害的風險高低尚不清楚,故韓國採行之措施仍屬符合WTO/SPS規定,惟經一段期間之發展,日本出口韓國的食品、農產品等核輻射污染的比例與違規風險數據、乃至於其他國際核輻射等資料均已逐漸具備時,韓國未依該等實際情形與風險高低之發展來合理調整其管制措施,反而於2013年又新增管制或持續實施所有SPS措施,則逾越了SPS協定第5.6條所謂適當保護水準之必要性;又日本產品並未顯示出高於其他國家產品輻射值之風險,從而韓國僅對日本實施管制措施又違反SPS協定第2.3條不歧視待遇。此外尚有附帶之程序性爭議,基本上小組認為韓國在實施這些管制措施時,均有資訊公布不足、無法使日本業者充分熟知與接觸等之透明化問題。



三、上訴審查重點裁定與結論

  韓國在上訴審查階段提出許多的爭點,但最重要的仍是SPS協定第5.6條之2.3條之爭議,針對韓國提出之如下主要訴求,上訴機構之裁決分述如次:

  • 爭端解決小組是否錯誤適用第5.6條,而將日本主張的替代方案認定為已達韓國在SPS協定下所謂之「適當保護水準」?
  • 爭端解決小組是否錯誤解釋與適用第2.3條,而將:(1)日本與其他國家的情形視為有類似情況;(2)韓國進口管制及增加檢測要求乃構成恣意無理的歧視;(3)韓國管制措施之實施上構成隱藏性貿易限制?

(一)上訴裁決:一審錯誤適用SPS協定第5.6條之「適當保護水準」要求

  SPS協定第5條為「風險評估與適當保護水準」規定。一般而言,SPS協定允許會員得為了保護境內人類、動植物的生命或健康,訂定各種SPS保護措施,惟各國訂定之SPS措施的保護水準不宜過高,以免反而造成貿易障礙。因此第5.6條特別明文要求,在考量技術與經濟可行性之下,SPS措施所產生的貿易限制效果,不應超過適當保護水準。

  對於何謂「適當保護水準」(Appropriate Level of Protection, ALOP),WTO認為並無一致性標準,蓋各國對保護境內食品安全之要求,會隨著經濟發展程度或消費習慣不同而有異,因而制定符合各國政策目的ALOP係為SPS協定所容許的「特權」(prerogative),韓國在一審時即提出其ALOP考量的三面向,一為維持韓國人在正常環境下(即無核事故造成輻射外洩)從食物攝取之放射性核素;二為盡可能合理可達成的低輻射暴露水準(as low as reasonably achievable);三為韓國人暴露於放射性核素之總量,每年低於1毫西弗(以下簡稱1mSv)。

  固然ALOP係由各國自行提出,但對於一管制措施是否超過適當水準,亦即過當與否乃涉及是否有可行之替代方案,此即WTO法制下有關「必要性測試」(necessity test)之問題。對此,一審時日本提出一替代方案,建議改採逐批貨品檢測銫含量(每公斤不超過100貝克,以下簡稱100 Bq/kg)之方式,以達到韓國的保護水準;日本認為只要將銫含量控制在100 Bq/kg以下,則一年最大劑量為0.8 mSv(最多不會超過0.94 mSv),未超過韓國的每年低於1mSv標準上限。在一審時小組認同日本確實提出了有技術與經濟可行性、且與原措施相比,對貿易限制性明顯較少、但又可達到韓國ALOP之替代方案,小組據此認為韓國原採取的管制措施不具有必要性,爰不符合SPS協定第5.6條。

  然而在上訴審查時,其認為韓國的ALOP實際上包含質性與量化的三面向考量,但小組審理時側重於量化標準,僅著墨日本的替代方案確可達到不超過韓國每年低於1mSv之訴求,惟並未清楚交代該替代方案是否也能滿足韓國ALOP另兩項訴求,一為韓國人在無事故在正常環境從食物攝取之放射性核素程度;二為盡可能合理達成的低輻射水準,特別是倘一併考量後兩項質化因素之相互關連時,則日本提出的替代方案仍否足以滿足韓國的ALOP?不無疑問。基此,上訴機構認為小組未完整評估日本之替代措施是否可滿足韓國ALOP的「所有」要素下,小組對SPS協定第5.6條之適用有誤,從而撤銷韓國2013年採行廣泛禁令、2013年新增檢測管制及所有管制措施之持續實施,係不符SPS協定第5.6條之小組裁決。

(二)上訴裁決:一審錯誤解釋與適用SPS協定第2.3條之日本與其他國家有「相同或類似情況」

  根據第2.3條要求,會員所實施的SPS措施,不應在具有相同或類似情況的會員間,造成不合理的歧視,進而構成國際貿易上的隱藏性限制。一審階段認為,相同或類似情況的比較,應以韓國進口於日本和其他國家進口之可比產品(comparable product)為比較基礎,而非日本和其他國家境內/地域的普遍情況(territorial conditions),因此小組判斷是否有差別待遇之基礎,係以來自日本和其他國家的產品含有的放射性核素是否具類似的潛在影響,小組也同意日本和非日本產品之潛在危害影響具有類似性。不過依韓國管制規定,日本產品凡是銫、碘含量超過0.5 Bq/kg者,皆被要求須額外測試鍶、鈽的含量;相較之下,即便第三國產品在邊境檢查上已發現有鍶、碘殘留,韓國仍未要求其接受上市前額外測試。此外,小組認為韓國未能證明對其他產品的銷售點測試、上市前測試,相當於對日本產品實施的額外測試要求,故韓國的措施具有歧視性。

  然而,上訴機構則認為SPS協定第2.3條所謂具有相同或類似情況(conditions),不宜僅著重在「產品」之比較,應考量與比較日本福島事故對於日本與其他國家,是否從環境上(environmental)或生態上(ecological)產生影響而使得兩者不具備相同或類似情況。鑑於SPS協定第5.2條規定,各會員透過風險評估程序來決定SPS措施時,「相關的生態與環境條件」也是應納入風險評估因素之一;再者,小組也言及「越接近污染源的輻射數值會越為集中」,也提到如車諾比事件確實可能產生地區性與遞增性的輻射量增加效果,惟最終小組卻推論為不論日本福島事故或其他核子武器測試所生之輻射量,最終都會擴散而導致全球效應,成為全球食品受輻射量污染的可能來源。上訴機構認為一審時未充分評估日本與其他國家在事故發生後,「地域性」(territorial)因素對產品殘留輻射值之風險差異,係為錯誤適用與解釋第2.3條規定,故撤銷韓國2013年採行廣泛禁令、2013年新增檢測管制及所有管制措施之持續實施,不符合SPS協定第2.3條之一審裁決。

四、本項裁決之後續發展與評析

  本案一審階段日本在前揭爭點均獲得有利裁決,然這些爭點在上訴審查階段獲致翻盤性的結論,理由均為有法律推論之瑕疵或不完備下,撤銷了原本一審認定韓國違反SPS相關規定之裁定。不過韓國相關管制措施,上訴機構贊同一審裁決仍維持認定韓國措施不符SPS協定義務者,主要關於韓國實施這些管制措施的透明化義務不足。

  依SPS協定第7條規定,會員應依附件B(1)之規定就其檢驗或防檢疫措施的相關變更提出通知,並應提供有關檢驗或防檢疫措施之資訊,俾利益關切的會員得以熟知。然而韓國不論在2011年新增檢測管制、2013年採行廣泛禁令及2013年新增檢測管制措施,其雖透過媒體宣布相關禁令與檢測管制,惟公布的內容未清楚說明管制措施適用之產品具體範圍、未充分告知SPS措施的要求要件、以及無法使日本業者得知資訊取得的確切管道從而未能熟知資訊下,韓國確實疏於SPS協定第7條與附件B(1)之透明化義務。其次,韓國相關SPS措施雖公佈在韓國不同部會(如總理辦公室、農林畜產食品部、或食品藥物安全部)的官方網站,但公布的資訊程度不一,且總理辦公室並非SPS措施主管機關,遑論日本業者可知悉總理辦公室網站公告相關訊息。對此,則為本項裁決後,韓國管制禁令有修正義務之問題所在。



  誠如上述,本案之重大翻轉主因上訴機構均以一審法律推論不足或有瑕疵而撤銷小組裁定,惟上訴機構報告對這些重大爭議均止步於評論小組法律分析不足,未進一步延伸完成小組未完成的法律分析,有可能基於近期WTO上訴機構被美國抨擊過於膨脹其職權所致,但卻導致若干重大問題懸而未決,包括韓國ALOP之水準,是否須放射性核素總量每年低於或遠低於1mSv方可達成?日本與其他國家的地域性因素差異,是否足以認定並非「相同或類似情況」?倘若目前證據不足則涉及額外的事實調查,惟上訴審查機構僅作法律審查,證據蒐集超出其權限,簡單而言,韓國對日本的管制措施,上訴機構報告係以一審法律評估不足,使韓國措施「不至於」逕而認定為違法,但該等結論也非支持韓國管制措施具有合乎法律之正當性。

  在此情況下,縱然WTO訴訟程序上,韓國相關措施確實因無被認定違反WTO義務之問題,則韓國即無立即修正調整的壓力,但由於上訴機構並未實質認定韓國涉案措施的違法性,因此實質上爭議依然存在,未因此塵埃落定。其次,本次判決進一步突顯出WTO爭端解決機制本身的限制與困境。亦即按規定上訴機構僅能進行法律審查,對於類似本案的爭議除指出適用法律的偏誤外,又依WTO規定上訴機構僅能「維持、修正或撤銷」小組裁決,其無「自行改判」或「發回更審」的設計,加上上訴機構為避免再受抨擊擴權的壓力下,其可能更加保守,導致在本案的情境下失去解決日韓爭端的功能,只留下更多的疑問,創造出更多的問題,以及留下了「韓國爭議措施本身合法性不確定」的殘局。

  最後需要一提的,經WTO採認的小組或上訴機構報告,僅對爭端當事方就該個案產生法律拘束力,對於參與案件之第三方(third party/third participant)或其他WTO會員均無拘束力,且前案裁決結果也對後案無拘束力;意味著,日本未來若針對類似性質爭議對其他會員提告,並不因此受到本案不利於日本裁決之限制。我國仍須謹慎注意日方未來動向,也不宜因本案結果,遽下我國對日本現行管制措施當立於不敗之地而無審酌之需求。

[1] Panel Report, Korea - Import Bans, and Testing and Certification Requirements for Radionuclides, WT/DS495/R (22 February, 2018).

[2] Report of the Appellate Body, Korea – Import Bans, and Testing and Certification Requirements for Radionuclides, WT/DS495/AB/R (11 April 2019).

[3] 有關審理條文順序,按照小組報告說明,SPS協定第5.6條及第2.3條雖然是兩項獨立存在的規定,但小組認為如在本案中適用這兩項規定,仍有部分的事實問題重疊;且考量到第5條規定內容較第2條更為具體,因此小組將優先審理第5.6條。Ibid., para.7.17.