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【轉載】美中貿易戰對臺商在中國大陸經營之影響及因應
日期:2019/02/14
作者:中華經濟研究院區域發展研究中心 蘇筑瑄 分析師
文件編號:WTOepaper636
  近期美國依據1974年貿易法301條款,針對中國大陸在智慧財產權的不公平貿易行為展開調查,如智財權保護不足、侵害與強制技術移轉等。2018年3月美國貿易代表署(Office of the United States Trade Representative, USTR)公布調查結果,認定:(1)中國大陸利用對外資所有權的限制,要求或迫使美國技術移轉給中國大陸企業;(2)中國大陸政府對美國企業的投資與經營活動施加大量的限制與干預,如限制技術許可;(3)中國大陸指導與鼓勵企業系統性投資和收購美國公司與資產;(4)中國大陸對美國公司的網路進行未經授權的入侵與竊取資料等。

  基於此,美國總統川普(Donald Trump)決定對中國大陸採取提高關稅、投訴WTO與限制投資等措施,包含自2018年7月6日起美國陸續對中國大陸數千項產品額外加徵10%或25%進口關稅;在WTO爭端解決機制控訴中國大陸違反〈與貿易有關之智慧財產權協定〉(Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights, TRIPS)相關規定;以及通過〈外國投資風險評估現代化法案〉(Foreign Investment Risk Review Modernization Act, FIRRMA)增強美國外人投資委員會(Committee on Foreign Investment in the United States, CFIUS)對中國大陸併購案的審查權限。然而,無論是美國直接對中國大陸提高貨品關稅,或是對中國大陸個別企業祭出司法制裁,已讓臺商在中國大陸經營受到直接或間接影響,甚至是正在改變著臺商投資布局之決策。本文將先剖析臺商受美國加徵關稅與技術防堵之影響,並說明臺商面對美中貿易戰之因應對策,接著再觀察臺商於兩岸與全球投資布局之思維,最後則提出臺灣值此之際應有的作為。

一、美國加徵關稅的影響

  首先,針對中國製造2025產業政策具有貢獻或受益的產品,美國於2018年7月與8月對中國大陸產品分兩部分額外課徵25%的關稅,第一部分清單內容有818項產品,如化學品、輪胎、儲存元件、面板等;第二部分清單內容則有279項產品,如石化、鋼鐵、機械及電子電機等。接著,針對中國大陸未善盡智慧財產權保護與強制技術移轉的領域,美國於同年9月對中國大陸6,031項產品初步加徵10%的關稅,幾乎已涵蓋中國大陸多數部門別的產品,且原訂於2019年1月1日起將關稅調高至25%,但目前暫緩實施中,未來不排除美國會再追加關稅。

  臺商在中國大陸經營受到美國加徵關稅的影響,又可細分為直接影響或間接影響。臺商受美國加徵關稅的直接影響,經營模式係以中國大陸為生產基地、供貨美國,產品在中國大陸生產後直接出口至美國,而受到關稅加徵的直接衝擊。舉例而言,電聲配件類產品多在中國大陸生產後直接供給美國客戶,而零件類產品最終亦有高比例為銷往美國市場,因此直接受美國課徵報復性關稅的影響。又如,工控類產品亦有在中國大陸生產再銷往美國市場,而直接受到加徵關稅的影響,粗估當美國加徵10%的關稅,便有臺商的關稅成本會因此增加約占營收的1%。

  另一方面,臺商經營模式即便為中國大陸當地生產、當地銷售,亦可能會受到美國加徵關稅的間接影響。這類型臺商的產品雖以供應中國大陸內銷市場為主,但若下游客戶的產品有出口至美國且被列入課稅清單,同樣也會受到美國加徵關稅的間接波及。舉例而言,鋼鐵類產品雖都就地銷售給大陸地區客戶,但下游壓縮機與電機客戶,在中國大陸產製的產品因被美國加徵關稅而減少產量,間接影響鋼鐵類產品在中國大陸的供貨量下滑。又如,有部分機械零組件類產品就地生產、就地供應大陸市場,但卻因美中貿易戰使中國大陸產製的泛用型低階工具機訂單大幅萎縮,間接導致對機械零組件的需求下滑。再如,塑化與通訊設備類產品,因下游相關產品被美國列入課稅清單,導致在中國大陸地區客戶要求共同成本分攤。可見得美國對中國大陸數千項貨品課徵報復性關稅,確實對臺商在中國大陸經營造成或多或少的影響。

二、美國技術防堵的影響

  美國對中國大陸產品課徵報復性關稅,表面上看似為了解決美中兩國鉅額的貿易逆差問題,但實則美國更不滿中國大陸長期以來未妥善處理智慧財產權保護問題,導致美國企業的技術遭剽竊、抄襲。因此,除了對貨品加徵關稅之外,美國還針對中國大陸個別企業祭出司法手段制裁,如中興、晉華與華為等,並藉由〈外國投資風險評估現代化法案〉授權CFIUS嚴加審查中國大陸海外併購案,以防堵中國大陸透過各種管道取得先進技術。特別是針對中國大陸政策積極發展的行業領域,如半導體、5G等,為美國打擊中國大陸首要目標。

  當美國對中國大陸發展尖端技術存有濃厚的疑慮,相關高科技業臺商在中國大陸經營便會受到潛在的不確定因素影響。舉例而言,原在中國大陸進行半導體封裝製程的臺商,因美國頻對中國大陸高科技領域進行施壓,企業則會考慮將銷往美國的晶片改在其他鄰近的亞洲國家進行封裝,如臺灣與韓國等地。又如,原與中國大陸企業在半導體領域有密切的技術合作關係或共同設立合資公司者,因美國對晉華發布制裁禁令的警告意味濃厚,導致臺商須重新思考與調整在中國大陸的經營布局。可見得美國對中國大陸高科技領域的技術防堵,確實對臺商在中國大陸布局策略產生變化。

三、臺商的因應策略

  現階段美中貿易戰局勢雖仍處於混沌不明狀態,但美國對中國大陸採取加徵關稅與技術防堵等措施,對臺商在中國大陸經營之影響持續在發酵。特別是製造業臺商的經營布局正在轉變,主要因應策略包含兩岸產能調配、轉移生產基地、改變原料或零配件進口來源等。首先,在兩岸產能調配,若臺商在中國大陸與臺灣皆有設廠,面對美國對中國大陸產製貨品加徵關稅之影響,短期內會先調整集團內部的兩岸產能分配以為因應,將銷往美國產品轉至臺灣工廠生產。例如,有臺商考慮將部分工控、電機與通訊設備類產品從中國大陸移回臺灣生產,以避免被美國加徵關稅,而產線調整約需花3~6個月的作業時間。又如,半導體封裝業臺商雖暫未受關稅之影響,但因美國正加強對中國大陸技術管制,為了避免在中國大陸封裝之晶片讓美國有所疑慮,臺商則考慮將晶片移回臺灣封裝,以因應美國技術防堵所造成的潛在影響。

  其次,在生產基地移轉,若臺商在兩岸以外之國家已設有生產基地或正規劃投資新廠,則會考慮將銷往美國產品移至該地生產,或移往美國當地生產。例如,有臺商考慮將銷往美國的電聲、紡織與電機類產品,從中國大陸移往泰國或越南生產;而部分紡織與通訊設備類產品則考慮直接移往美國當地生產,以避免被加徵關稅。然而,臺商在考慮轉移生產基地為重大的投資決策,還須綜合考量當地供應鏈完整度、生產成本與制度環境等因素,這類決策多屬於中長期的投資布局規劃,而非短期的應變措施。

  第三,關於改變原料或零配件進口來源,針對上游產品的供應來源若有選擇性,臺商則會考慮轉變原料或零配件進口來源,以降低產品在美國銷售的成本。例如,有塑化業臺商交換生產基地的原料來源與供貨地點,原從美國出口原料至中國大陸生產、再銷往美國的產品,為了避免產品進入美國市場被加徵關稅,改將美國原料出口至日本與韓國、生產完畢後再回銷美國市場;而原從他國出口至日本與韓國之原料,改出口至中國大陸生產、再銷售至其他市場,即從原料端開始調整全球的產能配置與市場布局。又如,有機械業臺商在美國已設有組裝產線,針對在美國當地銷售的組裝性產品,有選擇性零配件自他國採購或美國當地採購,如硬碟改由泰國或越南進口、CPU則在美國當地採購,以降低零配件進口關稅成本;但若無選擇性零配件(如電源線),便只能繼續自中國大陸進口,藉此盡量降低組裝性產品的生產成本。

四、觀察:美中貿易戰為改變臺商投資布局的驅動因素之一

  美中貿易戰對臺商在中國大陸經營確實已造成直接或間接影響,促使臺商加快轉變在中國大陸的經營布局,特別是分散產地風險為首要工作。臺商會將非內銷中國大陸產品(包含出口美國產品)轉移至其他國家生產,具體作法包含短期將部分產能移回臺灣;中長期考慮赴東南亞或美國投資;或是直接轉變原料或零配件進口來源以為因應。然而,臺商在中國大陸經營布局還有許多其他的因素須評估,如投資環境轉變、市場布局策略等,所以美中貿易戰係為改變臺商投資決策的一項驅動因素,但並不代表此為唯一的影響因素。臺商在兩岸甚至是全球投資布局,會通盤考量投資地點環境因素與外在環境因素,擬定整體的投資與營運布局策略。換言之,臺商雖會自中國大陸移轉出部分產能,但同時仍舊會持續深耕中國大陸市場,調整產能布局僅針對非在中國大陸地區銷售之產品,並非是要放棄中國大陸龐大的內需市場商機。

  另值得注意的是,部分臺商雖因美中貿易戰會考慮回臺投資,但在臺灣有限的土地、勞動力、電力與水力等資源之下,回臺投資應是少數的個案或以小規模生產為主,而非整體的主流趨勢。就臺商整體的全球布局來看,臺灣大都被做為短期產能調配的應急角色,而臺商長期投資規劃仍多以考慮其他海外地區,如東南亞、美國、墨西哥等地為主。在此趨勢之下,如何強化臺商與臺灣之連結,如何提升臺灣在臺商投資布局之地位與重要性最為關鍵。臺灣應審慎思考產業定位與未來發展方向,在規劃相關產業發展政策,應同時讓臺商在重新調整全球布局之際,將臺灣納入其投資決策的重要位置。

五、結語:臺灣值此之際應有作為

  在美中貿易戰局勢變化莫測之際,製造業臺商勢必須加快、加重對中國大陸以外地區的生產布局,考量臺商短期與中長期投資布局決策,政府可加強輔導臺商回臺投資,或是協助臺商轉赴新南向國家投資。關於輔導臺商回臺投資,政府應全盤考慮國內產業發展需求及產業特性,尋找適合臺灣發展的技術或利基領域,加強引導臺商回臺投資自動化產線。具體作法包含協助臺商取得土地、解決水電供應與缺工問題、縮短行政流程、給予投資抵減等,並應同時兼顧大型企業與中小企業的投資需求,不應設定過多的條件讓中小型臺商難以符合資格。特別是針對臺灣欲發展的項目,可仿照新加坡的招商作法,派專人為臺商量身訂做專屬的投資方案,以個案方式逐一解決臺商回臺投資的困難,讓現有的招商政策更能確切地落實。

  另一方面,可評估臺商的投資意願與產業聚落,協助臺商轉赴新南向國家投資,特別是針對需要低生產要素成本的大規模生產環節,可引導臺商赴合適的新南向國家投資。具體作法如協助臺商掌握各國投資環境資訊;事先搭建當地政府聯繫管道;透過駐外單位提供在地投資諮詢;協助新南向人才培育等,以加強臺商與臺灣產業及人才之連結。

  此外,美國防堵中國大陸技術發展之推力,為臺灣成為研發基地帶來發展契機。特別是臺灣研發人才眾多,擁有優異的研發能量,對企業在臺灣新設研發據點或擴編研發團隊相當具有吸引力。因此,政府應積極擬定相關策略,加強吸引企業在臺灣設立研發中心,如提供勞基法更多彈性,以符合知識型的工作模式;及提升政府行政效率,加速排除臺灣投資環境障礙,以增加企業在臺灣投資之誘因。