Green_Earth
【轉載】美國參與區域經濟整合之轉折
日期:2017/12/07
作者:中華經濟研究院區域發展研究中心 許茵爾 分析師
文件編號:WTOepaper580
美國參與區域經濟整合策略

  美國過往一向支持多邊主義(multilateralism),主張在關稅暨貿易總協定(General Agreement on Tariffs and Trade)下推動自由化,對於洽簽區域貿易協定(Regional Trade Agreement, RTA)並不熱衷。

  然隨著GATT於1986年舉行之烏拉圭回合(Uruguay Round)談判,因為涵蓋貨品貿易、服務貿易、智慧財產權與爭端解決等議題而使協商陷入膠著,美國開始感到不耐,遂應用「競爭性自由化」(competitive liberalization)的概念,利用雙邊、區域與多邊的方式來同時推動貿易自由化,在1991年6月便開始與加拿大及墨西哥就北美自由貿易協定(North American Free Trade Area, NAFTA)展開談判,一方面可給多邊談判的對手國壓力,另一方面美國也企圖由區域協定中取得較多邊談判更多利益。

  雖然烏拉圭回合最後順利在1993年12月完成談判,並使GATT轉化為具有約束性之世界貿易組織(World Trade Organization, WTO),多邊主義發展已更趨穩固,但美國對於透過雙邊方式參與區域經濟整合的力道仍持續增加,積極尋求與南美洲的智利及中美洲國家建構自由貿易協定(Free Trade Agreement, FTA)。在美國的引導下,其他國家也開始積極跟進,全球區域經濟整合浪潮興起,建構FTA成為多數國家的貿易政策主軸。

  美國之所以積極推動區域經濟整合,除了是因為可以增加美方在多邊組織的談判籌碼外,主要也是因為美國可以從多邊談判獲得的利益越來越少。美國關稅減讓的空間已經不大,若再減讓就會觸及國內敏感產業;再加上美方希望由貿易對手國獲得的利益除了關稅削減外,也已擴展至服務貿易、直接投資限制、政府採購等非關稅貿易障礙議題,因此對美國而言,透過FTA來與具潛在經貿利益之貿易夥伴談超過多邊協定可納入的議題,是較有效率的自由化手段。

  因此由目前美國建構的FTA內容來看,美國除了貨品貿易外,因應不同的貿易對手與國際情勢發展,美方也會針對服務貿易、投資、競爭政策、政府採購、智慧財產權、環境、勞工等議題,量身訂做符合美國利益的條款,以獲得最大經貿利益及強化對對手國之影響力。此外,美國在與貿易對手國展開FTA談判前,通常會要求洽簽對象先進行改革,在符合美國標準後才會開啟談判,如美國與韓國舉行FTA談判前,美方認為韓國必須先調整其電影螢幕配額(screen quotas)後,雙方才有可能啟動FTA談判。

美國區域經濟整合成果與進展

  表1整理美國目前參與區域經濟整合的概況。除1985年及2001年生效的美國-以色列FTA和美國-約旦FTA是因為政治安全目的而建構的區域協定外,美國在前述策略下,自2002年以後陸續完成12個FTA,締約國涵蓋美洲、歐洲、亞洲、非洲及大洋洲,成果甚為豐碩;而美國的整合進展,亦可反映其對於WTO談判延宕的不耐,轉而投入區域經濟整合的態勢。

  而歷時五年、涵蓋全球國內生產總值(Gross Domestic Product, GDP)近四成的跨太平洋夥伴協定(Trans-Pacific Partnership Agreement, TPP)也在美國的力推下,順利於2016年2月在紐西蘭簽署。TPP的完成,不僅進一步強化美國在亞太地區之經貿影響力,高標準且高自由化程度的協定內容,也成為全球經貿規則的範本,後續發展備受矚目。



美國整合立場之轉折


  推動區域經濟整合雖然強化美國在全球其他地區的經貿影響力,但也使得美國部分弱勢產業及勞工在市場大幅開放下,面對衝擊與失業挑戰,導致國內對立與貧富差距的情況更趨嚴重,而這些對於全球化的不滿,也順利讓反全球化且訴求「美國再次偉大」的川普(Donald Trump)入主白宮。川普認為全球化下的經貿環境對於美國並不公平、使美方利益受到損害,最主要的指標就是巨額的貿易赤字,而貿易赤字過高也是造成美國製造業工作機會流失及近年經濟表現不佳的主要原因。

  因此在川普靠著美國優先、抑制貿易夥伴不公平貿易措施、重新評估美國過去簽署之FTA等言論,順利取得美國中西部等過往製造業核心地區的支持,當選總統後,其便立即宣布退出TPP、暫緩與歐盟之跨大西洋貿易與投資夥伴協定(Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP)談判,並明確表示未來美國不再參與對美國有害無益的大型FTA,將在維護美國利益的情況下,以改善貿易赤字為重,持續推動公平雙邊貿易談判。美國的區域整合策略已隨川普就職有了巨大轉變。

美國區域經濟整合最新發展概況

  目前美國就已生效的14個FTA,針對原產地規定、減少貿易赤字、傾銷與規避反傾銷稅及平衡稅、貨幣操縱、強制技術移轉等重要議題展開研究,評估是否存在修正空間,其中又以NAFTA與美韓FTA的修訂談判進展最為快速。此外,雖然美國已宣布退出TPP,但仍十分重視亞太經貿局勢的變化及與美國產業的連結,因此已陸續向日本、越南、馬來西亞等亞洲重要國家表達強化貿易夥伴關係之意願;同時也與英國討論脫歐後,美英建立FTA的可行性。

  以下針對美國最新區域整合之談判進展與協商內容進行說明:

一、北美自由貿易協定(NAFTA)

  北美自由貿易協定(NAFTA)是美國、加拿大與墨西哥於1992年簽署、1994年1月生效的協定。川普認為NAFTA生效後並未如預期替美國帶來20萬個工作機會,甚至使美國流失逾85萬個工作機會,並造成對墨西哥高達600億美元的貿易逆差;而與加拿大雖然不存在貿易逆差,但雙方在乳製品與林木業之間的貿易極具爭議,仍有修正空間,因此針對NAFTA中損及美國利益的重新談判勢在必行。

  除了貿易逆差、林業、乳製品等議題外,另根據美國貿易代表署(United States Trade Representative, USTR)在2017年7月公布的NAFTA談判目標(Summary of Objectives for the NAFTA Renegotiation),美國也希望能夠增加數位經濟專章(Digital economy chapter)、阻止貿易夥伴貨幣操縱的適當機制(an appropriate mechanism)、強化在勞工與環境面的義務及保護、削除不公平補貼(eliminate unfair subsidies)及擴大對智慧財產權的保護等,以改善美國貿易赤字問題、因應經貿局勢的變化。

  由此可知,美國幾乎是以自身利益為重,此舉亦引起加拿大與墨西哥嚴厲表達反對立場。經過多次磋商後,三國終於在2017年8月中於華盛頓舉行首次修訂談判,且談判時程幾乎是以每半個月舉行一次會議的速度進行,顯見三國欲在今年年底前達成談判的企圖心。然而由目前公布的資訊來看,雖然三國已在中小企業、競爭、數位貿易、食品安全與動植物防疫檢疫措施、海關程序、服務與環境等領域取得積極進展,其中競爭議題更已進入實質討論。三方現在對汽車原產地規則、落日條款、政府採購以及爭端解決等核心領域分歧甚大,為讓各方消化資訊及找出可行的解決方式,三國已同意將談判時程延長至2018年第一季,後續發展仍有待觀察。

二、美國-韓國FTA

  美韓FTA在2012年生效後,即被外界視為雙邊加強經貿聯結的象徵,但川普上任後認為美國對韓國的貿易逆差,隨著FTA生效後翻倍,顯示美韓FTA存在對美國不公平的貿易行為,應重新修訂或廢除。舉例而言,美國對韓國的貿易逆差由2011年的132億美元增加至2016年的276億美元,其中在小客車部分,2016年美國對韓國的小客車出口額為16億美元,雖高於2011年的4.17億美元,但該年度韓國銷往美國的汽車總額便達160億美元。

  因此為解決美國與韓國之間的貿易失衡問題,美國與韓國在2017年8月22日舉行美韓FTA聯合委員會特別會議。雖然在特別會議舉行前,韓國表態願意尊重並配合美國展開協商,然而根據目前公布的資訊顯示,韓國並不同意修改FTA協定內容,認為美國對韓國的貿易赤字並非是美韓FTA造成的結果,而且美國在金融、觀光等服務業方面對韓國存有約107億美元的貿易順差,美方也享有美韓FTA利益。在10月4日舉行第2次特別會議後,目前雙方已就修訂協定以加強經貿互補性達成初步共識,後續發展值得持續關注。

三、其他重要貿易夥伴之協商進展

  為減緩美國龐大的貿易逆差且建構符合美國利益的協定內容,川普積極貫徹推動公平雙邊貿易談判策略,因此除了陸續與馬來西亞、泰國、印尼、菲律賓、越南、寮國、及臺灣等,舉辦雙邊貿易暨投資架構協定(Trade and Investment Framework Agreement, TIFA)討論,促使貿易對手國降低貿易障礙外,也分別向日本、越南及馬來西亞等TPP成員國表達深化經貿夥伴關係的意願,以緩解退出TPP之可能衝擊。

  根據目前公布的資訊顯示,日本對與美國建構美日FTA的態度不若美國熱切,日方認為在多邊協定下進行開放對於提振日本經濟較為有利,因此推動TPP生效及完成區域全面經濟夥伴協定(Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP)談判,將是日本的優先目標;越南雖然對於美國退出TPP感到惋惜,但仍願與美國深化經貿夥伴關係,目前雙邊已簽署多項經濟合作協議,金額高達80億美元;馬來西亞則已與美國發表共同聲明,除了將定期檢討美馬TIFA,未來也將透過消除關鍵產業貿易障礙,以及強化在交通運輸、能源等領域之貿易與投資機會等方式,以深化並解決雙邊貿易失衡問題。

  此外,對於正與歐盟進行脫歐談判的英國,川普多次公開表示支持英國在完成脫歐程序後與其建構美英FTA的想法;而英國也回應未來將以與美國的雙邊FTA談判最為優先。目前美英已在2017年7月舉行首次美英貿易暨投資工作會議(US-UK Trade and Investment Working Group),針對兩國企業的商業往來及脫歐後雙邊未來的貿易聯繫等議題,展開初步協商。值得注意的是,英國脫歐談判的進展並不順利,雙方對於脫歐費用、愛爾蘭邊境與歐盟公民權利等議題仍無共識,要在2019年2月完成談判仍有許多挑戰;再加上英國必須完成脫歐程序後才可與其他貿易夥伴建構FTA,因此短時間內美英FTA將不會有具體進展。

對臺灣的影響

  由美國參與區域經濟整合的策略及成果,再到反全球化的川普當選美國總統後,所進行的整合方向調整,可以發現美國區域整合布局已逐漸從多邊轉向雙邊,且追求公平貿易的力道將遠高於自由化的幅度,其中修訂談判進展最快的NAFTA即被外界視為川普政府對外貿易政策的具體實踐。

  根據美國在NAFTA修訂談判前公布的談判目標來看,美方除了希望能夠降低加拿大和墨西哥的市場進入障礙,並期盼能夠納入符合新產業趨勢之數位經濟、強化對智慧財產權的保護、加入匯率操縱條款等內容外,即便原NAFTA對於汽車原產地的規定已十分嚴格,但美國對於汽車原產地條款的修定態度仍強硬,特別提出提高區域價值含量比例(Regional Value Content, RVC)等內容。

  這是因為川普認為美國許多汽車大廠在NAFTA原產地規定下赴墨西哥投資設廠,雖然使墨國汽車產業蓬勃發展,但卻也導致美國汽車業加速外移、製造業工作機會流失、及美國對墨西哥貿易逆差快速增加等結果。因此川普政府希望透過NAFTA修訂談判時,在美國利益為優先的前提下,修改汽車原產地規定,以迫使在墨國的外資汽車生產據點移回美國,而此舉勢必會對全球汽車供應鏈造成影響。

  雖然臺灣汽車出口是以零組件為多數,且是以售後服務市場為主,較少參與全球汽車產業供應鏈,因此未來NAFTA修訂談判對於汽車原產地的調整,對臺灣影響相對有限,可是美國對於NAFTA修訂談判的內容,將是川普政府對其他國家的要求標準,智慧財產權、數位經濟、匯率操縱等其他非關稅措施等,均是臺灣未來需關注的重點議題。

  此外,雖然臺灣位居美國貿易逆差第14位、逆差金額133億美元,並不是現階段美國優先處理的貿易對手國,但根據目前美國公布的資訊與做法來看,可以預期美國在其「貿易障礙評估報告」(National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers)中對臺的關切議題,如美國豬肉及牛肉產品的進口檢驗檢疫問題、稻米收購制度及底價制度不透明等農業議題,以及銀行、證券與電信等相關服務業的進入障礙等,將是臺灣未來欲與美國進一步建立經貿夥伴關係前,亟需解決的問題,也是我能否與美國建構雙邊FTA之關鍵。

【本文原載於《經濟前瞻》雙月刊,第174期,2017年11月12日】