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RTA/各國情勢分析:美國301條款調查與可能發展
日期:2017/08/31
作者:顏慧欣
文件編號:106年8月份國際經貿規範動態分析

發展動態

美國總統川普(Donald Trump)於今(2017)年814日簽署總統備忘錄(presidential memorandum),授權美國貿易代表調查中國大陸的技術移轉、智慧財產權及創新作法。川普於該號備忘錄指出,中國大陸若干措施恐已阻礙美國出口、美國人民在創新領域上無法享有公平的薪資待遇、若干美國工作機會已外移至中國大陸,造成美國對中國大陸的貿易逆差,有損美國製造業、服務業及創新技術發展。

基此,美國貿易代表萊泰澤(Robert Lighthizer)進一步於同月18日發表聲明表示,在經過與利害關係人及其他政府機關討論後,美國決定根據1974年《貿易法》第302b)條規定對中國大陸展開調查。301調查自美國加入WTO以後,事實上已鮮少為美國政府採用。根據301調查相關條款之規定,如美國貿易代表署(Office of the United States Trade Representative, USTR)認定系爭措施屬於「可控訴之行為」(actionable conduct),則可進一步在總統授權範圍內,就貨品或服務貿易啟動反傾銷或其他進口限制措施。

美國的301調查期間為期一年左右,根據USTR所發布的通知文件,本次調查範圍包括:

l   中國大陸是否對於美國企業施加壓力,包括使用行政審批程序、合資要求、外資持股限制、採購要求,以及其他規制方式干涉美國企業之運作,要求其移轉技術或智慧財產權;

l   調查中國大陸官員是否選擇性地或以不透明的方式適用本地法規,要求美國企業移轉技術;

l   調查中國大陸政府是否透過發放執照及技術協商等非市場手段下令移轉技術,迫使美國企業減損對其技術的控制能力;

l   中國大陸政府是否直接或協助中國大陸企業,進行大規模投資或收購美國企業,以進一步獲取智慧財產權,以及;

l   中國大陸政府是否正在進行,或支持入侵美國商業機構的電腦網路,或透過網路竊取智慧財產權、營業秘密或其他機密性商業資訊。同時調查此項行為是否使中國大陸企業或其他商業機構因此享有不當競爭利益。

USTR預計於928日以前完成公共意見徵詢,並於101011日召開公聽會。

【主要取材自日本時報,International Trade Daily2017821日】

重點評析

1974年貿易法》301條款,主要規範倘其他國家有以下情形時,要求USTR應展開301條款之調查,一是301a)款規定,他國法律、政策與實際作為上,是否構成違反經貿協定下義務、或未給予美國協定下應享有的利益;二是301b)款規定,他國法律、政策與實際作為上,是否有不合理、不公正、歧視性等政府作為,對美國商業產生限制或額外負擔。對於兩款不同法律依據而採取因應措施上,301條款也給予不同授權。倘有301a)款之情事時,則強制USTR必須採取制裁措施(Mandatory Action);若屬於301b)款問題,則USTR得有裁量權決定是否採取制裁措施(Discretionary Action)。

目前依據USTR818日對中國啓動301調查的公告內容顯示,USTR係以中國強制美國企業移轉IP(例如透過核准與否來要求藥廠應在中國當地生產、或要求外國產品可在中國複製等)一連串行為,構成第301條(b)所謂「不合理歧視性作為,對美國商業產生限制或額外負擔」,作為美國展開調查的依據。對此,意謂USTR認定中國系爭措施不必然違反WTO協定義務,及目前定位本項調查不涉及協定義務之爭議,也非智財權案件,因此USTR調查時程係按照304a)(2)(B)規定,應於啓動後12個月內完成認定。同時也意味USTR對本案調查結果是否採行對應方案,仍有行政裁量之空間。

進一步言,USTR現階段並未認定中國強制移轉技術之行為必然違反WTO規定。此等措辭可有兩個面向之解讀:第一,強制移轉技術是否為WTO已有規定之事項,還有待釐清。雖然美國特別301 報告為智財權保護的調查報告,且中國有強制移轉技術之情形也多次在特別301報告中指出,然而,從USTR18日公告中,顯然未將系爭措施視為智財權保護事項。從措施屬性上,強制移轉技術之議題應為投資議題,而WTO《與貿易有關之投資措施協定》(Agreement on Trade-Related Investment Measures, TRIMS)規定有限,僅有禁止貿易平衡與自製率條款、及禁止國民待遇等要求,並無明確限制地主國不可要求移轉技術等條款。倘若USTR認定此爭議不屬於WTO範疇,則美國將可單方面片面認定中國措施是否構成不公平情事,並逕自決定因應方式,無需經WTO爭端解決機制,則程序進展上即較為快速。而USTR目前將調查事項定位為非屬WTO義務爭議,恐怕也是嘗試規避受到WTO爭端解決機制適用之考量。

反之,倘若於後續調查中,倘若USTR還是認定此為WTO涵蓋議題(例如強制移轉技術有違GATT國民待遇、或TRIPS相關規定),則可能經雙邊諮商後向WTO爭端解決機制提出,先進行WTO爭端解決下之諮商程序後,倘中方在諮商程序與美國達成和解,則不會有後續訴訟程序,否則將歷經爭端解決小組、上訴機構審查、履行審查等程序,程序將相對冗長。

USTR已公告301調查預計在1010日召開聽證會,並徵求公眾於929日前提出意見。同時USTR也已向中國提出諮商請求。惟初步觀察本案調查之緣由,恐為川普總統創造處理美中貿易問題之談判籌碼居多,惟此調查過程仍面臨許多外部變數的挑戰,例如近期北韓問題的緊張升高,即為美中未來關係朝向進一步合作或更多的角力有所影響,也勢必對301後續調查的發展投入新的變數(顏慧欣)。