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WTO會員的出口競爭力與使用DSM之關聯性探討:以厄瓜多為例
日期:2015/09/24
作者:中興大學國際政治研究所 郭立婕研究生、譚偉恩助理教授

一、前言

  已有不少文獻指出,經濟能力較弱的開發中國家(developing countries)在使用WTO/DSM的頻率上明顯偏低。[1]換句話說,經濟能力較強的WTO會員是參與DSM的常客(特別是以控訴方的身分)。

  上述觀點確實有一定的正確性,但事實上若細究開發中國家與DSM的互動關係,就會發現並非所有經濟能力較強的會員都會使用DSM[2]而經濟能力較弱的會員也未必不會透過DSM提出貿易控訴。鑑此,本文藉由比較分析的途徑,嘗試從厄瓜多控訴土耳其及美國的兩起貿易爭端中,釐清開發中國家與DSM的互動情況,並說明在什麼條件下,一個經濟能力較弱的會員會選擇使用DSM對其它國家發動控訴,甚至不排除是對經濟能力明顯較強的大國。

二、個案分析

  何以本文擇取厄瓜多(以下簡稱「厄國」)為個案分析的對象?首先,厄國位處拉丁美洲,被IMF等國際組織歸類為開發中國家,因此依據傳統觀點,該國使用DSM的頻率應該要偏低。其次,厄國雖然屬於開發中國家,但也是石油輸出組織(Organization of the Petroleum Exporting Countries, OPEC)的成員之一,而OPEC成員中除了厄國與委內瑞拉地處拉美外,其餘均係中東暨北非區域的國家,經濟發展定位上同樣被IMF列為開發中國家。因此,一個合理的推論是,如果厄國DSM的使用頻率偏低,那麼其它OPEC成員也應該如此。

  上述列舉的兩項理由均可實際檢驗其是否為真,效果上等同於是個案研究之假設(hypotheses)。在經由資料考察及確認後,本文發現:(1)厄國使用DSM的頻率確實「不高」,從其加入WTO至今,共有6次;其中3次為控訴國(complainant),3次為應訴國(respondent)。與同屬於拉美國家的巴西、阿根廷,甚至是哥倫比亞相比,確實低頻率使用DSM。惟若與多明尼加、薩爾瓦多、尼加拉瓜,甚至是同為OPEC成員的委內瑞拉相比,卻顯得頻繁許多;(2)與位處中東和北非的OPEC國家相比,厄國使用DSM的情況已經不單單是較多,而是根本呈現出「有使用VS.毫不使用」的強烈對比。易言之,石油銷售能力比厄國優異且國家經濟收入較高的中東暨北非OPEC國家反而完全不曾使用過DSM,無論以控訴國或是應訴國身分。

  從上述兩項發現中,吾人可以進一步推論:(1)經濟發展程度或許對WTO會員使用DSM有影響,但國家會不會透過DSM進行貿易訴訟應該有更為關鍵的原因;(2)在厄國控訴它國的貿易訴訟中,可以發現香蕉與蝦類產品是該國在石油之外的主要輸出品項。因此,相較之下,中東暨北非的OPEC國家應該除了石油之外,沒有其它的貿易貨品輸出。為了檢證此兩項推論是否為真,同時釐清開發中國家與DSM的互動情況究竟為何,尤其是什麼樣的條件下,經濟發展程度較弱的開發中國家會選擇使用DSM來捍衛其貿易利益。

本文將分別透過厄國訴土耳其某些新鮮水果進口程序案(Turkey — Certain Import Procedures for Fresh Fruit,以下簡稱「水果案」)以及厄國訴美國對進口蝦採取反傾銷措施案(United States - Anti-Dumping Measure on Shrimp from Ecuador,以下簡稱「蝦案」)進行比較分析,[3]來回答上述的研究問題。

(一)水果案

  厄瓜多以盛產香蕉聞名;根據糧食暨農業組織(Food and Agriculture Organization, FAO)的統計,厄瓜多自1995年至2002年間香蕉的產值一直居於全球之冠[4]香蕉出口貿易對該國經濟之重要性也就不言可喻。在厄國1995年至2002年的出口貿易中,香蕉除1998年居於該國貿易前三大出口產品的第一位外,其餘年度皆僅次於石油。為了維持香蕉產業的競爭力,厄國政府還採取若干介入市場的政策,例如:規定貿易公司外銷香蕉的數量必須與購買厄國本地蕉農所產之香蕉數量相等,或是規定購買香蕉的最低保證價格(詳見表1)。

  在土耳其方面,自1984年至2000年這段期間,該國香蕉產量明顯攀升,自35千噸增加到64千噸;增幅高達83%。惟即便土耳其本土香蕉產量有所改善,卻仍無法滿足國內總體市場之需求。事實上,從1984年到2000年,土耳其香蕉進口總值由22千美元大幅上升至49百萬美元,同期土耳其人民平均香蕉消費量由0.6公斤上升至2公斤。強烈的香蕉需求讓土耳其面臨一項兩難,如果繼續進口香蕉,本國蕉農的生存與利益必然受到衝擊,但若限制進口,消費者的需求便無法滿足。2002年,土耳其當局決定執行貿易保護政策,將香蕉進口稅率從119%提高到149%[5]除了提高進口關稅外,還額外要求香蕉進口業者提出了一項「進口程序檢查文件」(KONTROL Belgesi)。身為土耳其主要的香蕉供應國,厄瓜多因為這些貿易限制措施而蒙受損失,於是在2001年向WTO提出諮商要求,希望與土耳其諮商關於新鮮水果(尤其是香蕉)進口程序的貿易糾紛。厄國認為,土耳其當局以歧視性的方式保護本土蕉農,已經違反WTO的相關協議。[6]面對厄瓜多的指控,土耳其針對檢查文件的部分提出了反駁,表示進口程序的通關訊息早已經公布在該國《外貿標準公報》(Communiqué for Standardization in Foreign Trade)中,具有透明性並非隱匿的貿易措施。本案最後在雙方協商下達成共識,土耳其修正關於香蕉進口程序之認證,並保證厄國銷售的香蕉不會受到不合理之限制。[7]

1 厄瓜多規定購買香蕉的最低保證價格

日期

官方最低價格(美元/盒)

199612

4.20

19977

3.30

19981

4.25

19991

4.35

19993

3.55

19996

2.60

199911

2.20

20001

2.85

20003

2.45

20004

2.18

20011

2.90

200210

3.00

20031

3.20

資料來源: 中美洲整合系統(the Central American Integration System ,SICA),轉引至FAO網站。

 (二)蝦案

  除了石油與香蕉外,厄國的蝦類養殖業也十分興盛。資料顯示,該國是全球第二大的養殖蝦出口國,蝦類產品的出口貿易額約占整體厄國GDP2%[8]事實上,1995年至2006年,蝦類產品一直是厄國出口貿易前三大品項之一(詳見圖1-11-21-3)。[9]顯而易見,溫水蝦的養殖和相關產業對厄國來說是一項很重要的經濟活動。以1998年為例,養蝦產業為該國提供了250萬個工作機會,而在2001年,由於白點症病毒(White Spot Syndrome Virus)的散播,養蝦產業受創,厄國境內逾100萬人失去工作。[10]由此可知,蝦養殖產業對厄國的經貿利益影響至鉅。

  2005年,厄國共出口超過45000萬美元之蝦類貨品,占其國家所有貨品總出口之10%,而美國為其最大買方。[11]不過,約莫從2年前(2003年)開始,美國境內的養蝦業者越來越關注來自巴西、中國、厄瓜多、印度、泰國和越南出口之溫水蝦和相關產品,認為這些國家的定價行為有失公平,導致美國同類業者蒙受損失(包含就業機會的減少)。[12]2004年,美國商務部開始對厄國幾家蝦養殖業者展開關於傾銷行為之調查,並在2004年底公告其最終認定結果,指出厄國在蝦類產品的銷售行為上構成了傾銷,[13]因此決定對該國課徵2.35%4.48%的反傾銷稅。[14]

  面對美國的反傾銷措施,厄國在2005年向WTO提出諮商要求,認為美國商務部使用之「歸零法則」(zeoring method)對於傾銷事實的判定有所扭曲。[15]由於兩國在數次諮商後沒有辦法達成共識,厄國最後決定依據DSM的法定程序向WTO要求成立爭端解決小組(the Panel)。小組在審理本案的裁定報告中指出,美國對於反傾銷事實之認定與法不合,同時已對厄國構成差別對待。根據《爭端解決規則與程序瞭解書》(DSU)第3.8條,判定美國商務部的貿易措施不當並導致厄國貿易利益的減損。[16]





 

(三)個案研究之啟示

   從上述兩起簡要的案例分析中,本文發現,致使厄國使用DSM的貿易爭端事件具有以下特點:(1)在該國出口貿易的產業中香蕉與蝦皆為名列前矛的出口貨品;(2)無論香蕉的生產還是溫水蝦的養殖,皆為厄國很重要的經濟收入來源,這點對政府稅收或人民所得而言皆是如此;[17]3)除了在本國經濟結構中具有重要影響力外,厄國的香蕉與養殖蝦產業在全世界的出口貿易中非常有競爭力。

  其中第三點的研究啟示特別值得進一步做說明,因為儘管同樣都是OPEC國家,從一國原油生產的情況觀之(特別是跟同樣也在拉美的委內瑞拉相比),厄瓜多的原油產量和出口貿易產值明顯少了許多(請見表2與圖2)。此種比較上的差異意謂著,雖然石油在厄國出口貿易上占了很大比重,甚至是排名第一的出口品項(請見圖1-11-21-3),但這只是以厄國自己為基準的絕對比較結果。倘若與全球石油市場的所有競爭者進行相對比較,厄國的石油輸出便顯得為不足道。正因如此,厄國雖然有參與DSM的經驗,但和絕多數OPEC國家一樣,不曾為了石油的貿易利益而向WTO提出過控訴。事實上,迄目前為止,所有OPEC國家中,僅僅只有委內瑞拉曾經因為精煉汽油的問題,主動提出過控訴。

2 厄瓜多與委內瑞拉1995年自2007年原油出口值

單位:百萬美元

國家

年份

厄瓜多

委內瑞拉

1995

1,546

13,517

1996

1,765

18,2246

1997

1,507

18,330

1998

931

12,178

1999

1,468

16,735

2000

2,480

27,874

2001

1,906

21,745

2002

1,762

21,532

2003

2,441

22,029

2004

4,053

32,871

2005

5,643

48,143

2006

7,344

57,972

2007

8,302

62,652

資料來源:OPEC網站(作者自行整理)。



四、結論

  作為一項促進貿易自由化(Trade Liberalization)的國際制度,WTO的首要目標是幫助其會員順利地將自己具有比較優勢的產品銷售到其它會員境內,而不會受到各種隱匿或具有歧視性效果的貿易障礙。[18]在此項目標下,DSM的本質與運作自然會偏向出口表現優異的國家。更確切地說,WTO會員與DSM互動關係的密切程度取決於「特定產業出口競爭力」這項關鍵因素,而不是過去傳統文獻所指出的,「國家經濟發展的程度」。當然,一個國家如果經濟發展程度太差,在訴訟參與上要承擔的經濟成本或政治風險也相對較高,因此理論上會較無意願使用DSM

  透過個案研究,本文有如下發現:(1)如果經濟發展程度相對較弱的WTO會員(例如:厄瓜多)有出口競爭力非常強的產業存在時,即便其貿易對手是超級強國(例如:美國),該國還是會選擇使用DSM提出貿易控訴,捍衛自己的貿易利益。由於厄瓜多無論是香蕉產業還是蝦養殖產業,皆為全球市場上的佼佼者,因此在其面臨土耳其的進口關稅限制,或是美國的反傾銷稅時,都選擇採取使用DSM的策略。(2)「特定產業出口競爭力」的判斷有待後續進一步的深入研究,但一個非常重要的方向是,不能僅以國家自身的產業結構來觀察,還要與全球貿易市場上的同類業者一併進行比較。以厄瓜多為例,雖然石油是該國出口貿易的重要品項,甚至大部分時間都位於該國出口貿易的最大宗,但若與其它國家相比時,競爭力明顯較弱。此點可以解釋何以同為OPEC國家,委內瑞拉曾因石油相關的貿易使用過DSM提出控訴,但厄瓜多卻沒有。(3)受限於篇幅和擇取之研究個案,本文沒有對中東暨北非的OPEC國家進行觀察,但經由初步查證,中東暨北非的產油國家的確具有本文推論之特徵,即國內產業結構高度單一化,除了石油的生產之外,並沒有其它農產品或是製造品輸出,[19]即便有也多半只是零星的數量或競爭力極為薄弱的產業。


[1] Gregory Shaffer, “How to Make the WTO Dispute Settlement System Work for Developing Countries: Some Proactive Developing Country Strategies,” in Victor Mosoti, ed., Towards a Development-Supportive Dispute Settlement System in the WTOGeneva: ICTSD, 2003):26-29.

[2] 本文中國家經濟能力的「強」或「弱」主要係參考一般國際組織對於主權國家經濟發展程度的評比,例如國際貨幣基金the International Monetary Fund, IMF在其2015年發佈的《世界經濟展望》中將152個國家歸類為新興市場暨開發中經濟體,當中包括:拉美、中東暨北洲等地區。詳見:IMF, World Economic Outlook: Uneven Growth Short- and Long-Term Factors (Washington, D.C.: IMF, April 2005): 147-148. 然而,這樣的分類在精確度上有所欠缺,因為多數位於中東或北非的WTO會員靠著銷售石油而享有很高的國家收入,甚至高國一些被定為已開發國家(developed countries)的WTO會員,但卻從來不曾參與過DSM。詳見:譚偉恩,「沉默的會員?何以某些國家不曾參與 WTO 的爭端解決機制」,WTORTA電子報2013531日),網址: http://www.wtocenter.org.tw/SmartKMS/fileviewer?id=133483(最後瀏覽日期:2015/08/22)。

[3] 雖然厄國以控訴國身分提出的案件共有三起,但其中與歐體(European Communities)的香蕉案是跟美國和若干拉美國家一起提出之案件,並非厄國單獨提訴,故本文排除在研究範圍內。

[4] 依據FAO網站上的「由商品分類國家排行」之出口部分數據統計,以1995年至2002年為期,查看香蕉的出口排名國家,第一名皆為厄瓜多。詳見:http://faostat.fao.org/desktopdefault.aspx?pageid=342&lang=en&country=58(最後瀏覽日期: 2015/08/21

[5] Selim Hatirli, et. al., “Measuring the Market Power of the Banana Import Market in Turkey,” Journal of Agriculture and Forestry, Vol. 272003: 367.

[6] Ibid.: 3

[7] WTO, Notification of Mutually Agreed SolutionWT/DS237/4: 1.

[8] 厄瓜多是全球第二大的蝦類產品出口國,蝦的出口貿易額占其國內生產總值的2%。詳見:http://www.nationsencyclopedia.com/economies/Americas/Ecuador.html(最後瀏覽日期:2015/08/20)。

[9] 根據台灣經濟部貿易調查委員會的《貿易救濟動態週報》第204期,厄瓜多2005年共出口超過45,000萬美元之蝦類貨品,占該國總出口之10%。週報資料請見:http://portal.moeaitc.gov.tw/portal/document/wFrmDocument02.aspx?doctype1=9&docid=204-2(最後瀏覽日期:2015/08/21)。

[10] FAO有關厄瓜多水產養殖部門概況的資料請參見:http://www.fao.org/fishery/countrysector/naso_ecuador/en#tcN7005B(最後瀏覽日期:2015/08/21)。

[11] 同上註。

[12] Eugene H. Buck, “Shrimp Trade Dispute: Chronology,” CRS Report for Congress, Order Code RS217762005: 1.

[13] US- Antidumping Measure on Shrimp From Ecuador, WT/DS335/R, para.4.1.

[14] Ibid.: 8.

[15] 厄瓜多認為,歸零計算方法與《反傾銷協定》(Agreement on Implementation of Article VI of the General Agreement on Tariffs and Trade 1994; Anti-Dumping Agreement))第2.4.2條不符。

[16] WTO, Penal Report WT/DS335/R: 2.

[17] 厄瓜多的香蕉與蝦養殖產業皆為民間私經濟為主的產業結構模式;在香蕉部分,2002年厄瓜多境內6200個生產商中有70%是小型家庭農場;而在蝦養殖部分,根據FAO統計,該國在國家水產養殖商會(National Aquaculture Chamber ,CNA)的統籌管理下,民間私營的蝦養殖占比約為99%。請參考:http://www.economist.com/node/1101652(最後瀏覽日期:2015/08/22);http://www.fao.org/fishery/countrysector/naso_ecuador/en(最後瀏覽日期:2015/08/21)。

[18] 譚偉恩、許耀明,「論WTOSPS協定》與Codex瘦肉精安全標準之適當性,《科技法學評論》,第121期(20156月),頁5-8

[19] Michael Ross, The Oil Curse: How Petroleum Wealth Shapes the Development of Nations (New Jersey: Princeton University Press, 2012): Ch. 2.