Green_Earth
【轉載】巨型區域經濟整合之興起與可能影響
日期:2015/07/02
作者:中華經濟研究院WTO及RTA中心 杜巧霞 研究員
  跨太平洋夥伴協定(Trans-Pacific Partnership, TPP)及區域全面經濟夥伴協定(Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP)的談判很可能於近年內有具體進展,目前國內對我國如何參與似乎仍然缺乏共識。鑑於世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)多邊貿易談判在過去十幾年,在主要領域近乎停頓,而巨型經濟整合積極發展,未來是否有可能替代部分的WTO功能?如果是,則巨型區域經濟整合對尚未加入的國家應有特別意義,因為區域經濟整合達成協議的速度顯然較WTO為快,例如:除了亞太地區以外,目前跨大西洋貿易與投資夥伴協定(Trans-Atlantic Trade and Investment Partnership, TTIP)亦可能在今(2015)年底有決定性進展;此外,在全球各地展開的經濟整合或複邊貿易談判更不勝枚舉。

  這些區域協定均可能成為未來經濟整合擴大規模的基礎,目前尚未加入區域經濟整合的國家應該加緊腳步迎頭趕上。故巨型的區域經濟整合在國際間究竟扮演何種角色?其對尚未加入的國家有何影響?已成為當前國際經濟論壇重視的課題。本文主要分析目前最受世人矚目的TPP、RCEP及TTIP之興起,與其對我國未來可能的影響,以利國人了解國際經濟整合情勢,從而客觀看待我國在面對巨型經濟整合時應有之態度。

巨型區域經濟整合之興起

  如果以TPP、RECP及TTIP三者正式展開談判的時間來看,似乎TPP於2009年美國宣布加入之後開始積極發展,在出現的時間順序上最早;RCEP於2012年底由RCEP十六國確定將展開談判次之;最後則為TTIP於2013年7月始展開談判。但是,三者為何於此時出現,實與其之前在此地區出現的雙邊及複邊的經濟整合風潮密切相關。此外,TPP與RCEP均在亞太地區,為何亞太地區的的經濟整合特別熱絡,這應與亞太地區在過去二十年已經發展出密切分工的價值鏈體系有關,以下本文分別由區域的經濟整合風潮及亞太地區價值供應鏈之角度加以說明。

區域經濟整合風潮奠定巨型整合之基礎

  區域經濟整合自1990年代末期開始加速發展,至2015年1月通知WTO的自由貿易協定或區域貿易協定(Free Trade Agreement/Regional Trade Agreement, FTA/RTA)已有446個。FTA/RTA是WTO架構下的例外,不適用最惠國待遇,只要FTA/RTA成員國同意彼此相互給予更優惠待遇(即WTO+)即可,故不同的FTA/RTA多數彼此互不相同,但是,對於區域外的非成員國則同樣予以排除。於是當FTA/RTA日益增加時,區域經濟整合對非成員國的負面影響也愈來愈大。為了避免受到負面影響,尚未加入經濟整合的國家有的自尋夥伴加強整合,有的併入到已經形成的區域經濟整合當中,因此,經濟整合在過去十幾年呈現飛快地成長,參與的國家快速增加,國與國間有競相自由化的現象,這些國家的經濟多數亦呈現動態成長的趨勢。

  區域經濟整合的快速發展,固然使區域內成員所面對的貿易障礙大幅度降低,但是FTA/RTA彼此互不相同,對於從事國際貿易的業者欲利用不同FTA/RTA的優惠待遇,必須滿足不同FTA/RTA所設定的條件而言,仍有很多不必要的行政成本。如果能將其差異化的條款予以整合,則整合的效益必將提高。

亞太地區價值鏈的分工合作需要擴大整合規模

  其次,當前全球化的產業分工日益分散,業者經常透過外包方式向周邊國家購買該國不具有生產優勢的零組件,最後由工資較低廉的國家進行組裝,組裝完成後再出口到主要的消費市場。因此,一件貨品的完成,常常需要與很多國家進行分工合作,亦因此形成橫跨多國的供應鏈體系。此種供應鏈體系涉及的國家,明顯地與傳統的跨國企業運作主要是在母公司與子公司間合作大不相同,各國間的相關規定若差異很大,其交易成本即無法降低。而經貿協定若能擴及至更多國家,以削減貿易與投資障礙、調和法規制度,即可有效地降低交易成本。為了儘量降低此種交易成本,區域經濟整合的規模乃日漸擴大,於是有巨型經濟整合之出現。更具體的說,巨型的經濟整合是指在當前的區域經濟整合活動中,其整合對象至少有兩個是當前全球供應鏈體系中的主導者,而且他們是提供外人直接投資的主要國家;由於他們占全球貿易與投資活動的比重很大,要求整合的範圍亦遠遠超過WTO規範,因此整合的結果對彼此以及對他國均可能有重要影響。

  亞太地區是當前價值鏈體系發展最明顯的地區,因此,過去十多年來在此區域出現的經濟整合協定已經超過百個以上,而且整合的方式由雙邊邁向複邊。當複邊貿易談判陸續展開後,支持自由貿易的成員再擴大貿易協商的內涵,並加深其對自由化的要求,於是區域經濟整合談判,不但涵蓋的成員愈來愈多,貿易談判中涵蓋的議題與自由化程度亦日益提升。尤其構成當前價值鏈的分工體系是由跨國企業的投資布局、生產分工及銷售活動所帶動,位於價值鏈上的個別國家早已因價值鏈體系之形成,而提升其相互倚賴之關係,亟需強化合作與調和國際規範,但是,多邊貿易談判歷經十餘年努力仍無重要進展,大大限制了WTO功能之發揮,於是,已開發國家希望強化的貿易秩序,即利用巨型經濟整合談判以凝聚共識。未來若TPP、RCEP及TTIP可順利達成協議,則巨型區域協定將涵蓋愈來愈多超越WTO之相關規範,以彌補WTO目前無法完成新回合談判之不足。

巨型經濟整合可能產生之影響

  巨型的RTA對成員與非成員國的影響,與成員國及非成員國間經貿關係之親疏、整合的深度、以及地理位置之遠近有密切關係;凡經貿關係愈緊密、整合程度愈深愈廣、地理位置愈靠近者,對成員國正面的影響愈大,同時對非成員國負面的影響亦愈大。例如:TPP、RCEP涵蓋的國家是我國重要的出口市場,其成員均在我國周邊地區,若不加入則對我國出口必有較大的負面影響。此外,巨型RTA整合的深度、涵蓋議題的廣度,亦與其效益成正比。以TPP和RCEP相比而言,TPP所涵蓋議題的廣度及深度即明顯高於RCEP,因此,在國際上也受到更多關注。至於TTIP中的美國與歐盟(European Union, EU),雖然離我國較遠,卻由於歐美同時均為全球主要的消費市場與國際貿易規則主要的制訂者,因此其未來將達成何種協議,對其他國家出口是否會有重要影響,以及其新制定的貿易規則是否將進一步推向多邊貿易體制,亦已引起了國際關注。

  表1及表2分別列出了當前全球最受重視的四個巨型RTA之經濟規模數據,其中RCEP涵蓋的人口最多,約占全球人口的一半,因此市場規模與成長潛力可能最大。TTIP的GDP規模最大,約占全球GDP的45%,其出口貿易約占全球40%,進口貿易約占全球45%,是全球最重要的消費市場,而且外人直接投資流出量約占全球47%,在全球價值鏈中扮演資本與技術的主要來源。由於歐美一向為國際貿易商品標準及規範的制定者,如果TTIP整合成功,對全球貿易最重要的影響即在於其商品標準與貿易規範是否有新的或簡化的措施。根據歐美學者對TTIP之評估,多數認為TTIP將使歐美產品提升競爭力、加速歐美經濟成長,故TTIP應可強化歐美對商品標準之制定能力,以及維持其國際貿易秩序的領導力。

  至於TPP,其GDP與外人直接投資流出量約占全球38%及44%,雖次於TTIP,但以地緣關係言,其為亞太地區價值鏈中,提供資本與技術的主要來源,而且亦是重要的最終消費市場。此外,TPP所涵蓋議題之廣與深,遠遠超過RCEP,故其如果整合完成,對亞太地區貿易規則的影響亦將遠遠超過RCEP。

1 巨型RTA經濟規模數據2012

單位:十億美元

 

成員數

人口數
(百萬)

GDP

貨品貿易出口值

貨品貿易進口值

外人直接投資流入

外人直接投資流出

RCEP

16

3,398

21,189

5.236

5,232

329

325

TPP

12

792

27,558

4,339

5,188

406

609

TTIP

29

817

32,269

7,349

8,273

426

652

EU-Japan FTA

29

630

22,524

6,602

6,823

260

446

世界

 

6,941

71,707

18,401

18,601

1,351

1,391

資料來源:Rosales & Herreros (2014), Inter-American Dialogue.


2 巨型RTA經濟規模占比(占全球比重)

單位:%

 

人口數

GDP

貨品貿易出口值

貨品貿易進口值

外人直接投資流入

外人直接投資流出

RCEP

48.9

29.5

28.5

26.7

24.4

23.4

TPP

11.4

38.4

23.6

29.7

30.1

43.8

TTIP

11.8

45.0

39.9

44.5

31.5

46.9

EU-Japan FTA

9.7

31.4

35.9

36.7

19.2

32.1

世界

100

100

100

100

100

100

資料來源:作者整理。


  至於EU-Japan FTA與TTIP之差別,主要在於與歐盟整合的對象分別為日本及美國所致,將兩者相互比較可以看出美國的重要性大於日本;若EU-Japan FTA再與TPP比較,又可以顯示TPP所涵蓋的人口、經濟總量及外人直接投資能量皆超過EU-Japan FTA。

  以TPP和RCEP相互比較而言,RCEP國家約占我國出口56%,TPP國家約占我國出口35%,而且RCEP國家在整合前的最惠國(Most Favor Nation, MFN)關稅水準較高,故RCEP對我國的經濟效益影響似乎較大。惟TPP中最大且最重要的推動者-美國,一向為亞太地區供應鏈體系中最重要的外人直接投資來源與最終消費市場,以致在兩岸的產業分工中,我方對中國大陸的出口有極高比例於陸完成加工後將再向美國出口。由於此種兩岸相互合作的模式,使我方在對陸的出口中,含有很多自他國進口的原材料,而屬於我國所創造的附加價值出口部分,其在陸加工完成後,又有相當比例將再向美國出口,故若以附加價值計算,美國仍為我國最重要的出口市場。根據經濟合作暨發展組織(The Organization for Economic Co-operation and Development, OECD)附加價值貿易統計顯示,美國市場約占我國附加價值出口之20%,而中國大陸僅約占我國出口之17%,故TPP對我國的重要性不見得次於RCEP。此外,更由於TPP所涵蓋議題之廣,其於談判過程中所凝聚的共識,未來很可能將成為規範世界貿易的新標準,因此,TPP對我國的重要性不在RCEP之下。

巨型區域經濟整合之發展彼此相互影響

  儘管RCEP於2012年底由十六國決定展開談判似乎是受到TPP影響所致,但是如果將區域經濟整合發展趨勢的時間軸拉長來看,則發現兩者之相互影響,其實早在1990年代末期即已展開,因為RCEP的前身-東協+3及東協+6,早自2005年、2007年即為東亞國家經濟整合的目標;質言之,自21世紀初起,東協峰會即已展開東協+N之東亞經濟整合模式,只不過到目前為止,主要只完成了5個東協+1 FTA,東協+3或東協+6則由於成員間共識不足而仍待磨合。但是,當2009年由美國主導TPP後,其整合範圍不但由美洲跨到亞洲,而且美國對TPP設定了高標準及涵蓋議題廣泛的談判架構,使中國大陸在短期內無法實際參與,進而使東亞國家於2011年提出結束東協+3或東協+6爭議,轉而推動RCEP之構想,以利由東亞國家主導東亞的經濟整合。隨後2013年,RCEP十六國即正式展開談判,並預計於2015年底前完成談判。

  但TPP與RCEP同樣以亞太經濟合作組織(Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC)會員為主,而且兩者同樣以最終將完成亞太自由貿易區(Free Trade Agreement of the Asia Pacific, FTAAP)為目標,故其參與成員於第一階段結束後將對外開放,也因此與我國關係特別密切。而2014年APEC峰會,中國大陸進一步主導通過將進行亞太自由貿易區路徑圖之研究,再顯示中國大陸欲在亞太區域經濟整合中扮演更積極之角色。基於RCEP與TPP早有相互競爭之勢,在中國大陸積極推動FTAAP路徑圖之後,未來兩者是否將再相互助長與競爭,頗值得吾人進一步觀察。

區域經濟整合對區域外國家的政策意涵

  巨型的RTA在各地出現,如果未來均達成協議,表示全球貿易不但將加速自由化,而且貿易規則勢必也將受到影響,因此雖然目前WTO多邊貿易談判缺乏重要進展,但是在巨型經濟整合持續發展之下,很多曾在多邊貿易談判中討論的議題,已經成為當前巨型RTA談判中的重要議題,最終則可能藉由不斷擴大的區域經濟整合規模而逐漸完成。至於對尚未加入的非成員國,其所面對的不利情勢至少有以下幾個層面:(1)由於優惠關稅只限在會員國間適用,非會員國之貿易條件將惡化,將產生貿易移轉的負面影響;尤其是相互競爭對手之間,此種移轉或替代性將明顯大於本國與進口品的替代性;(2)當新規則日益凝聚共識後,非成員國的法規制度距離已開發國家要求標準之差距將愈加擴大,以致日後欲加入區域的整合所必須面對的改變亦已進一步擴大;(3)由於已加入者彼此境內措施之加強整合,使巨型FTA成員國對來自已開發國家的外人直接投資(Foreign Direct Investment, FDI)產生較大的吸引力,因此不利於非成員國FDI之流入。

結語

  巨型的RTA乃時勢所趨,巨型的經濟整合如果成功,其對成員、非成員以及對世界貿易秩序與規則的影響將更加具體。在成員間,將因彼此大幅度開放市場、調和法規制度而呈現更多正面的經濟效益,對於非成員國可能造成更多負面的排擠,對於全球貿易秩序則可能在少數國家主導下,產生更多具體的規範,以補充WTO規範之不足。以當前最受世人注目的TPP、RCEP及TTIP而言,其目前分別有12個、16個及29個成員,由於TPP與RCEP均有對外開放的條款,而TTIP成員亦可能隨著EU擴大整合規模而再增成員,因此三者在區域談判中凝聚的共識,未來有可能逐步成為多邊貿易談判或全球貿易規則受重視的議題。

  我國為境內資源有限而對外開放程度高的經濟體,過去已經積極地參與了價值鏈上的分工,但是在參與區域經濟整合方面尚未有積極進展。由於在價值鏈上的分工方式,使東亞的開發中國家很容易在國際分工合作中崛起,因此形成我國被追趕及超越的壓力。面對此種壓力,一方面我國業者必須積極提升技術、增加產品的附加價值,朝價值鏈中微笑曲線的兩端發展,另一方面亦應積極掌握加入區域經濟整合的機會,以免形成被排擠的不利情勢。

【本文原載於《經濟前瞻》第159期,2015年5月12日】