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紡織品與成衣的貿易自由化與障礙:從台灣的角度
日期:2007/10/29
作者:中華經濟研究院台灣WTO中心 杜巧霞副執行長

一、前言

  紡織品及成衣為一般國家在工業化發展初期最容易賺取外匯、帶動經濟成長的產業。在已開發國家,則因為不敵新興工業化國家偏低的勞動成本所形成的競爭壓力,而成為極欲保護的產業。因此自1950年代起,從出口自動設限、進口配額到多種纖維協定(MFA),一直是紡織品進口國採取的進口限制措施,直到紡織品及成衣協定(ATC)在1994年烏拉圭回合達成協議,並於2005年完全取消配額以後,世界紡織品貿易始大致回歸到多邊貿易體制架構之下。不過,在相對程度上,各國對於紡織品與成衣的關稅水準仍然偏高,而且有關稅高峰(tariff peak,關稅超過15%以上)、關稅級距(tariff escalation)的問題。此外,也經常被採取反傾銷措施,同時有勞工權益、綠色措施限制,或者在核發進口許可證、原產地規則等方面特別嚴格,因此雖然隨著多邊貿易談判各國不斷開放市場、擴大自由化的程度,但是紡織品與成衣產業仍然必須面對比較高的關稅與非關稅貿易障礙。

  台灣紡織業為典型之出口型產業,2006年進出口總值為144.66億美元,進出口相抵產生之貿易順差為90.58億美元,為僅次於電子產業的第二大創匯產業,對於國家經濟的發展的貢獻極為重要。但自1980年代中期以後,由於台灣勞動力成本上升,已有成衣業者為降低生產成本與尋找配額而外移,當東南亞及中國興起之後,台灣紡織業開始走向全球佈局,國內生產逐年減縮,平均每年約減少5%,重要的出口項目也由成衣轉為中、上游產品。2006年成衣及服飾品出口比重僅占所有紡織品出口之11%,布料則占57%,是紡織品出口的最重要項目,另外,紗線與纖維的出口比重近年來也逐漸提高,分別占紡織品總出口之19%及10%,成為全球產業供應鏈中,中、上游產品重要的供應者。在出口市場方面,布料之出口以香港及中國為最重要,兩者合計占布料總出口之42%,其次越南與美國,分別占10%及6%。在成衣出口方面則以美國為最主要出口市場,占所有成衣出口之67.8%,其次是中國、香港約占7.8%,再其次是歐盟,約占7%。以下從台灣出口所面對之貿易障礙加以分析:

二、關稅障礙

  表1是紡織品與成衣在世界主要進口國所課徵的關稅率。一般而言,紡織品與成衣的最惠國(MFN)實行稅率約是非農產品稅率的2倍以上。就特定項目來看,成衣之最高稅率在美國為32%,中國25%,墨西哥35%,日本13%,歐盟12%。在皮革及鞋類方面,日本為724%,美國55%,墨西哥38%,中國25%,歐盟17%。此外就加工程度來看,除了在中國的棉花以外,各國多有加工程度愈高,關稅愈高的現象,因此對國內產業保護的程度也愈高。

  以實際出口項目來看,關稅高峰對台灣出口之影響主要在美國市場,目前美國關稅為32%的項目主要是人造纖維套頭衫(稅號61103030)、人造纖維?針製成衣(61143020)及人造纖維男用及女用襯衫(61052020、61062020)、其他紡織材料製針織T恤(61099010)等5項,2006年台灣向美出口總值約2億2,569萬美元,約占台灣對美出口成衣及服飾品之28.7%,占台灣對美出口紡織品及成衣總值之16%。

表1 紡織品及成衣主要進口國關稅率
                                          單位:%
產品關稅中國美國加拿大日本墨西哥泰國歐盟
農產品約束關稅15.85.216.928.443.740.715.4
MFN實行稅率15.75.317.324.318.222.115.1
加權稅率15.44.8162721.312.712.3
非農產品約束關稅9.13.35.32.734.925.53.9
MFN實行稅率93.33.72.813.38.23.9
加權稅率4.22.47.291.911.24.52.9
棉花約束關稅225.20.8039.44.50
MFN實行稅率225.20.509.300
最高稅率4022501000
紡織品約束關稅9.77.910.65.43528.46.5
MFN實行稅率9.77.96.95.516.18.16.6
加權稅率38341825353012
成衣約束關稅16.211.417.29.235.13011.5
MFN實行稅率16.111.5179.23524.511.5
加權稅率25321813356012
皮革約束關稅13.74.67.617.734.929.44.2
MFN實行稅率134.35.61518.112.74.2
加權稅率255520724383017
資料來源:World Tariff Profiles 2006。

  就細分類產品來看,表2進一步顯示這種關稅級距的問題。

表2 2002年主要國家的紡織品及成衣類產品約束關稅上限(Bound Tariff)
                                          單位:%
商品類別中國美國印尼日本歐盟台灣泰國菲律賓
棉紗5.05.2-12.0152.14.441520
棉類梭織布10.07.0-12.9303.2-5.68.47.5無約束30
羊毛紗5.06.6153.03.8-4.47.51520
羊毛梭織布10.07.0308.79.0-9.8103020
絲紗6.01.0150.02.9-5.22.5無約束20
絲類梭織布10.04.73010.0-12.56.9-7.5103030
人造纖維棉5.04.430或1257.34.7-4.843010或12.5
絲狀人造纖維5.07.8-9.0157.35.0-5.11.9或43020
人造短纖維紡紗5.09.0-13.6157.35.043020
絲狀人造纖梭織布10.010.2-15.3305.8-7.38.67.5或10無約束30
人造纖維棉梭織布10-1812.5-15.3305.8-7.78.67.5或10無約束30
成衣14-2510.2-32.5358.2-12.112或12.410.5或123030
資料來源:2005年全球紡織品貿易自由化後對我紡織品貿易之影響與因應,經濟部國際貿易局委託,中華經濟研究院執行,2003。

三、非關稅障礙

  當ATC到期,配額制取消,紡織品及成衣回歸WTO自由化體制之後,由於歷次多邊談判各種產品的關稅障礙已持續下降,非關稅貿易障礙成為相對重要的限制進口手段。不過由於非關稅障礙並沒有明確的定義,而凡是會改變產品價格與貿易量的障礙都應該屬於非關稅貿易障礙,因此在討論時很難有明確的目標。根據歐盟的調查資料顯示,主要的非關稅貿易障礙包括有進口許可、海關估價、通關延遲、原產地規則、貨品分類、產品標示、品質驗證、衛生等(見表3)。其中,美國、中國以關務登記與進口文件為主,日本以標準及技術性規定為主。由於關務登記與進口文件在杜哈回合貿易便捷化談判中已有相當進展,而針對標準與技術性規定則尚無規範,故歐盟與美國在杜哈回合非關稅障礙談判議題中,已針對產品標示之簡化提出建議,未來有可能降低產品在標示方面所呈現的障礙。就台灣而言,由於台灣對中國紡織品尚未完全開放,廠商欲規避管制因而有標示不實的問題,而消費者因為標示不實,則難以得到有關產品品質的相關訊息。以下就目前台灣紡織品出口所面對的幾個主要的非關稅障礙加以說明。

表3 主要國家在紡織及成衣部門非關稅障礙措施之施行概況
                                      按措施項目數計算
障礙類別;中國美國印尼加拿大日本泰國菲律賓墨西哥
關務登記與文件如包括:83918413
 簽證/文件/進口許可23137
 強化性海關與管制程序411222
 海關估價/最低進口價格211211
  海關延遲111
  原產地規定122
  貨品分類11
進口限制1111
關稅以外之進口附加捐211221
標準與技術性規定如包括:4221413
 品牌與標示121113
  品質符合性規定111
  驗證111
  衛生性規定11
補貼2212
智慧財產權21121
出口限制211
支付條件限制1
競爭/行銷通路1111
註:空白格表示沒有障礙。
資料來源:2005年全球紡織品貿易自由化後對我紡織品貿易之影響與因應,經濟部國際貿易局委託,中華經濟研究院執行,2003。

  (一)反傾銷措施

  反傾銷措施通常是進口國以進口品價格低於出口國國內正常價格,並造成國內產業受損,在調查確認後,對該進口品課徵的反傾銷稅措施。由於反傾銷稅按所認定價格偏低的程度課徵,可能隱含保護本國產業,以及達到限制進口的目的。自WTO成立以後,WTO會員對紡織品與成衣課徵反傾銷稅者共有158件,占所有反傾銷案件之8.1%(見表4),次於基本金屬、化學品、橡塑膠製品,名列第四。但是當ATC於2004年底終止之後,未來紡織品與成衣可能會被進口國採取反傾銷調查的機會已經進一步增加。以實際情況來看,自1995年至2006年,台灣紡織品與成衣被提出反傾銷調查案件者共23件,占台灣所有被調查案之15%。就針對紡織品及成衣啟動反傾銷調查案件的頻率來看,最常提出反傾銷調查的國家為印度,曾採行56次為數最多,其次是歐盟共40次,美國10次,名列第四。

表4 反傾銷措施,按產業別計算(1995~2006)
                                          單位:件
產業199519961997199819992000200120022003200420052006合計
1.動物及動務產品20121370126126
2.植物產品41143142102730
3.動植物油脂0000000100102
4.加工食品、飲料、酒、菸66131121100224
5.礦產0123151181100042
6.化學品及其製品181221131449375666423025383
7.橡、塑膠產品101113142623112448232328254
8.毛皮製品、旅行用品0010000000012
9.木材、木製品10167002133428
10.木漿、紙製品20223592610410780
11.紡織品及成衣4892021249292141323158
12.鞋、傘、羽毛髮製品10330721000219
13.水泥、陶瓷、玻璃等331557121144753
15.基本金屬及其製品492445578279646065382315601
16.機械及設備8171628313111576129145
17.汽車、航空器15101012201014
18.光學儀器210011010111018
20.其他雜項製品83774647442662
總計119921251701852271672162211511311371,941
資料來源:WTO。

  (二)綠色障礙

  隨著國際經濟、社會與科技的進步,進口國在環境保護、健康與衛生檢驗方面的要求也日益提高,因此形成所謂的綠色障礙。當前在歐盟最主要的綠色障礙有下列二類:

  1. 基於紡品及成衣長期接觸人體皮膚之特點,歐、美、日等大多數國家皆有為保護環境、人體健康而建立的環保標籤或綠色標籤制度。以歐盟為例,歐盟對於紡織品與成衣的環保規定除了2002年9月11日發佈第2002/61/EC號指令全面禁止使用偶氮染料之外,另亦公佈第2002/371/EC號紡織品生態標籤標準、第2003/3/EC號禁止使用或銷售含偶氮之藍色著色劑、以及「環保紡織標準100」(Oeko-Tex Standard 100)及「環保紡織標準200」(Oeko-Tex Standard 200)認證。

  「環保紡織標準100」係1992年由11個歐洲國家之檢驗機構所共同創立的國際紡織環保研究檢測協會(International Association for Research and Testing in the Field of Textile Ecology,簡稱Oeko-Tex)所制定,用以檢測紡織品與成衣是否殘留影響人體健康之有害物質,協助消費者購買符合環保標準的紡織品,包括:1.生產過程不會對環境造成不良影響,且符合不污染空氣、不污染水源、廢料處理及減輕噪音等條件。2.對人類健康不會產生有害物質或有害物質之含量降至最低。3.廢料處理過程不會釋放有害物質,以及焚化銷毀過程不會污染空氣等。以歐盟為主要市場的出口國將「環保紡織標準」視為技術貿易障礙。

  「環保標籤」(Eco-Label)於2005年5月底開始生效,此一環保標籤涉及織物(棉花、羊毛、聚酯等)和紡品在加工過程中不同化學試劑及其使用限度的規範。

  2. 2003年1月歐盟執委會通過新化學品監管制度規定(REACH法規),該法規係對化學品之生產、貿易及使用安全所設立的評估許可制度,不僅適用化學品亦適用紡織成衣等化學下游產品。它取代歐盟原有40多項化學相關指令,未來出口量大的化學品,如染料及有機顏料等將成為歐盟之檢測重點,製造商必須證明其產品符合使用受監管之有害化學物質之規定。鑑於不少紡品及玩具皆含有該等化學物質,而該法規規定了嚴格的檢測標準,需要高昂的檢測費用,對中小企業形成很高的成本負擔,因此不僅提高歐盟進口門檻,而且對他國染料工業以及下游紡織業帶來嚴峻挑戰。

  此外,還有國際上通行的類似標籤約10餘種,主要包括:荷蘭的milleu keur、北歐的whiteswan、cleanfashion、德國的藍色天使、Taxproof、美國的綠色標準及日本的生態標籤制度等。

  (三)社會責任

  由於紡織品是典型的勞力密集的產業,許多開發中國家為了降低成本、增強國際競爭力,往往無法照顧勞工的基本權益,因而引起國際社會普遍的關注。因此,許多工業國家均設有社會責任的標準,其中在國際上通行最為普遍的即為SA8000(Social Accountability 8000)。其來源是德國、法國、荷蘭及美國等已開發國家之進口商要求將開發中國家(尤其中國)紡品及成衣、玩具、鞋類之製造商需通過SA8000認證,作為選擇供應商的依據之一。SA8000是規範供應商社會行為之認證標準,內容包括不得經常要求員工每周工作超過48小時、至少休息一天及加班不得超過12個小時,且須支付加班費等。其國內產業可透過該認證標準達到間接抵制來自第三國大量出口之目的。

四、MFN稅率相對於FTA零關稅之貿易障礙

  由表1和表2得知目前歐、美、日等國對紡織品與成衣的關稅保護明顯偏高,但是在簽有FTA的成員國之間,紡織品與成衣之關稅極可能降為零,因此對於無法自由簽署FTA的會員可能形成不利影響。由於目前全球在運作的FTA已超過205個,但是FTA不符合WTO的最惠國待遇與不歧視待遇,而且並非所有想簽FTA的國家均可自由簽署FTA,因此,FTA對WTO會員國的MFN權益已經造成相當程度之侵蝕。台灣由於國際政治因素尚無法與國際上主要紡織品與成衣進口國簽署FTA,因此MFN關稅率也成為台灣產品所面對之不公平競爭。由於紡織品與成衣之貿易量與相對關稅皆高,未來多邊貿易談判如果能將紡織品與成衣納入到部門別自由化的項目中,應該能使國際上因為政治因素而阻礙自由貿易的現象大幅度降低。

五、結語

  目前台灣的紡織業以出口布料為最重要,尤其在中國崛起之後,成衣業所面對來自中國之競爭壓力已越來愈大。就國際市場仍然存在的貿易障礙而言,關稅與非關稅障礙雖然均已因多邊貿易談判而持續下降,但相對於其他產業,仍然比較高,未來仍有進一步調降的空間。在消除關稅障礙方面,目前杜哈回合談判中之瑞士公式,預計可以在消除關稅高峰與關稅級距方面產生一定之效果。但是在非關稅貿易障礙方面,目前僅針對簡化產品標示有所提案及討論;未來應由業者主動參與,以針對非關稅貿易障礙做更深入的檢討與規範。在反傾銷方面,紡織品與成衣也是極易被啟動及展開相關調查的產業,但是目前台灣成衣之出口已大幅度減少,應已非反傾銷調查的重要對象,惟在人造纖維方面,有時仍然面臨反傾銷稅之威脅。在綠色障礙方面,主要是各國家要求的標準不一,而且水準日益提高,形成為業者在生產過程、取得驗證標準時所需費用日益提高。至於在社會責任方面,由於台灣對於勞工權益的保護已達一定之標準,問題不大。最後,由於國際政治因素的干擾,台灣推動FTA的阻礙仍多,短期內尚難有重大的突破,從而使台灣紡織品在主要出口市場,面臨愈來愈多在相對程度上的高關稅與不公平貿易。這些障礙,均有待未來透過FTA及多邊貿易談判進一步深入並加以規範。