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李淳:別用BTA看世界 台灣將因兩國貿易倡議登上美國經貿大聯盟
日期:2022/06/04
作者:李淳

台美本週三共同宣布啟動「21世紀貿易倡議」,政府說是重大突破,藍營說沒有TIFA、沒有BTA自貿協定就是大內宣。追蹤美國經貿政策及台美互動十年,重大突破也同樣是我會用的形容詞;至於還停留在只用TIFABTA看世界的朋友,則需要更新一下資訊,跟上全球的腳步。

台美21世紀貿易倡議(原文於此)包含11項議題。深入探討每一題的內涵及意義,是接下來智庫學界的工作。此處先按性質,歸類為三個群組。群組1是「台美雙邊議題」,代表者是「農業檢疫」。群組2是「美國印太經濟重點」,數量最多共有八題,包含貿易便捷化、良好管制治理、反貪污、提升中小企業貿易參與、擴大數位貿易的受益範圍、勞工為核心的貿易政策、支持環境與氣候行動及標準化。群組3是「下世代全球貿易規則」,代表者為公營企業及非市場經濟行為。

11題都有不同意義,也是美國近期全球推動重點,但對多數人而言實在太專業太硬,也難怪對重大在哪裡?突破了什麼?會有問號。台美21世紀貿易倡議還沒展開談判,不過我已經看到至少一個重大突破、二個關鍵意義,以及三個後續效應。

一個重大突破,指的是台灣從國際經貿小聯盟,登上美國經貿大聯盟。因為關係遠近、經貿政治地位重要性及行政資源限制等因素,美國對外經貿的對話談判,會區分為好幾個層次。以台灣過去最在意是否召開的台美TIFA會議為例,舉辦時間通常在每年四月以後,這是因為TIFA所討論的主要內容,是針對美國每年固定三月發布的「各國貿易投資障礙檢討報告」中針對台灣的部分,尋求解決之道。簡單的說,TIFA基本是「老師改完考卷,再來跟學生檢討改進」的性質;過去豬牛肉問題無解時,TIFA會停開數年,就是因為學生交了白卷根本無從檢討。

性質上,TIFA是解決昨日、技術性問題的場合,層級不算高,但因為美台舉辦次數還算頻繁(美國共有超過60TIFA協議,有些多年沒有召開),所以大概還能算是2A3A之間的小聯盟。能夠登板美國經貿大聯盟的國家,一向非常稀少;川普政府之前的大聯盟成員,還可以用美國簽署的FTA對象為界定,亞洲地區只有日、韓、澳、星。

川普之後到拜登政府,美國對FTA失去興趣,連跟最緊密的盟友歐盟及英國的FTA都擱置。這時大聯盟與小聯盟的差別,就在於談判討論的議題性質:大聯盟談大事、小聯盟談小事。所謂大事,除了範圍大外,更重要的是具有前瞻性、未來性,而非過去式。拜登政府在經貿領域談大事的大聯盟對象更少,基本只有歐盟、英國、日本、澳洲等少數國家。

過去我們觀察分析美國政策,都是台下看戲的心態,因為從來沒有過台灣的角色,也只能透過各種間接方式,拼圖兜湊來瞭解掌握。再者,近期各種嫌棄台美21世紀貿易倡議的意見,也反映出小聯盟待太久的後遺症。小聯盟因為聚焦處理昨日問題,因而特色是條目分明、問題(及利益)具體,而且有很多前例可參。用此觀察台美21世紀貿易倡議,自然得出抽象、不懂、沒意義的結論。

台美21世紀貿易倡議,毫無疑問是大聯盟議題。第一,這些被少數人嫌棄到不行的議題,跟今年美國跟歐盟、英國所討論的議題有高度的相似性,甚至包含範圍更廣(表1)。第二,這些議題具有高度未來性及前瞻性,是美國有意重塑未來數十年世界經貿結構及秩序的起點,也是歐盟及英國看到的意義及價值。如今美國同意將區域性、全球性及前瞻性的議題作為台美官方對話談判範圍,無疑是從小聯盟,登上大聯盟的重大突破。上了大聯盟,將是完全不同的層級,視野不同、看到的世界不同,挑戰也不同。對提升台灣的競爭力及在全球的地位,絕對是加分。當然,大聯盟薪水十倍起跳,壓力也十倍增加,不過台灣本需持續轉型,有外部壓力是一件好事。

1 美國與歐、英、台經貿倡議議題歸納

資料來源:作者整理自USTR及商務部網站。

二個關鍵意義,第一在於政府終於能一改「產業大聯盟、政策小聯盟」的扭曲,跟上早就是大聯盟選手的台灣產業腳步,提供產業所需要的「先知先覺」情報。TIFABTA都很重要,但畢竟只能處理昨日問題。然而影響未來數十年的全球經濟秩序重大改變已經揭開序幕,全球供應鏈解構重組加速,此刻台灣產業所亟需者,是解決「千金難買早知道」的困擾,也就是取得未來佈局規劃的研判指標及參考點。這個需要靠TIFA甚至BTA都不易做到,因為前瞻式的指標參考,來自於能研判未來並且可靠的情報與資訊,並非關稅減免或是「簽了幾份協議」。台美21世紀貿易倡議(加上台美繁榮夥伴對話等其他新平台)的性質及定位,正是取得有關美國政策動向、優先排序、佈局方式等第一手權威情報,提高產業「先知先覺」程度的機制。由於數位科技與經濟的標準化常常決定了後續發展路徑,台美21世紀貿易倡議所納入的標準化議題,也是「先知先覺」的意義。未來挑戰,是如何有效與產業分享資訊,發揮「先知先覺」效果。

第二個關鍵意義,在於替未來BTA及參與印太區域與全球秩序建立連結。推動BTA自貿協定有其重要性,也是我方一向的期待,但當前美國政府甚至朝野對任何自貿協定都無興趣,短期內沒有雙邊共識的可能。英國在美英FTA遭擱置後,表示會持續透過「美英未來跨大西洋貿易對話」,跟美國深化經貿議題接觸及討論,以待有朝一日美國風向改變時能順利啟航FTA。這也是台灣目前應有的態度,而台美21世紀貿易倡議,同樣有這種「萬全準備、以待風起」的功能。另一方面,世界各國當下更重視的問題是經濟安全、供應鏈韌性及確保不可或缺的地位等面向。繼續堅持「唯有TIFA/BTA、其他無意義」的態度,作為政治攻防話術就罷,若真以此來衡量台美關係或是我國應有立場,不但過時,而且有害於台灣利益。

參與印太區域與全球秩序的連結性方面,台美21世紀貿易倡議將多數美國「印太經濟架構」(IPEF)的問題納入,有重要意義。IPEF看似抽象,但美國本意在透過制度現代化、基建投資完備及供應商媒合等手段,建立下一個世界工廠。這幾天美國商務部長雷蒙多表示「IPEF成員國將是美國企業投資設廠的首選」,正反映出「IPEF國家」是一種可信賴供應鏈的認證標章。因而對於台灣,對於能否「參加」IPEF的關鍵,不僅在能否跟大家坐在一起開會,更在於最終有無取得類似的認證標章;台美21世紀貿易倡議,正是讓台灣取得認證標章的方式。另一方面,台灣也是各國吸引供應鏈前往落地的世界級大咖,對諸如「供應鏈韌性」這些台灣「參與價值大於抗中擔憂」的場合,參與IPEF只是時間問題。

至於下世代全球秩序的參與,則是指公營企業及非市場經濟行為這二個美國近期跟歐盟、日本在WTOG20等國際場域大力推動的下世代國際經貿規則的題目,成為台美對話協調範圍。有外媒說如此會形成抗中問題,其實是多慮了。因為CPTPP的公營事業專章已經包含了相當多美國的倡議內容,而從中國申請加入CPTPP就可知,中國並不排斥這二題的討論。

最後有關三個後續效應,首先是指政府必須強化產業對話及參與機制的效應。台美21世紀貿易倡議充滿未來性,只有政府參與絕對不足以掌握對台灣的意義及立場拿捏,加上前述各種資訊搜集分享,需要國內產業及社會參與提及到大聯盟層級。第二個效應是加速政府能量的建構。這些前瞻性、全球性議題,台灣參與機會較少,可以想像未來幾年學習曲線必然陡峭,也是藉此加速政府能量升級、跨部會協調升級的好機會。第三個效應是藉由「先知先覺」意義加速產業轉型及供應鏈調整。這一點相信大家都能想像其關連性。

總結而言,台美21世紀貿易倡議的重大突破,能帶來二個關鍵意義以及三個後續效應,是向上正循環的開始,台灣要好好把握。

※作者為中華經濟硏究院WTORTA中心副執行長

資料來源:2022/6/4 上報