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劉大年:正視全球補貼競賽的新發展
日期:2021/07/13
作者:劉大年

過去國際產業分工主要是以效率為導向,在追求低成本及經濟規模下,造就產業細密且綿長的供應鏈。然而在美中貿易戰及新冠肺炎衝擊下,過去所建立綿密供應鏈,經常面臨生產無以為繼而顯得脆弱不堪。為因應斷鏈的危機,各國政府無不積極介入,希望可建立符合經濟安全的供應鏈。特別是對關鍵產業,各國更是毫不手軟,推出各類補貼措施,藉以維持供應鏈完整而不受制於他國。

 

以美國為例,過去一直主張市場經濟,標榜自由競爭,政府對於產業著力不多。但在拜登總統上任之後,開始建構以美國為主軸,具有韌性及安全供應鏈;並盤點十類關鍵產業國內供應鏈優劣勢,凸顯美國對強化供應鏈競爭力的期望。

 

基於此,美國未來將推動「創新暨競爭法」,準備大手筆挹助二千五百億美元,針對重要產業提供多元誘因及配套措施來扶植本土企業。以半導體產業為例,美國預計投入超過五百億美元,支持美國半導體研發。此法主要目的雖是在制衡中國,不過可視為是美國的產業大法。不但要確保美國可主導供應鏈,更可將企業由海外帶回美國生產,以降低對外依賴並確保就業,建構美國優先符合經濟安全的供應鏈。

 

不過也有質疑美國一方面指責中國大力補貼企業,形成不公平競爭,但美國也不落人後,此法甚至可視為美國版的「中國製造二○二五」。在美國推波助瀾下,全球已進入產業補貼競賽的階段。

 

政府提供補貼措施協助本國產業發展雖然是天經地義,但須符合世界貿易組織(WTO)下補貼協定的規範。WTO補貼協定核心原則,通常對距產品最終生産階段愈遠的補貼,例如研發補貼,接受度較高。反觀直接在生產或銷售端的補貼,例如生產或出口補貼,通常不被允許。

 

不過原則歸原則,但仍有不少灰色地帶,且各國補貼方式千變萬化,項目推陳出新;以致過去在WTO爭端解決機制下,補貼一直是各國提出訴訟的主要議題。最有名則是波音及空中巴士案例,美國與歐盟互相指責對方補貼措施違反WTO規範,糾葛十餘年,最近才達成初步協議。

 

WTO過去在制止會員實施不當補貼,已是緩不濟急,在川普強力杯葛下,更是元氣大傷;所以未來藉由WTO來約束各國補貼行為,效果必然有限。

 

為不落人後,各國會競相投入,對關鍵產業的補貼政策更會持續加碼,凸顯對掌握關鍵技術及主導供應鏈的強烈企圖心。此外,各國招商引資也不落人後,積極提供各式優惠吸引外國重要產業投資,儼然形成另一波招商競賽。

 

面對劇變的國際環境,台灣應順勢調整產業發展政策,並應賦予招商工具更多彈性,才能確保競爭力於不墜。