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國際經貿規範動態分析月報2022年9月
日期:2022/10/12
作者:中華經濟研究院WTO及RTA中心 李淳 資深副執行長,蘇怡文 分析師,聶廷榛 輔佐研究員
文件編號:WTOepaper783
一、印太經濟架構進展  

發展動態  

(一)美國印太協會啟動IPEF專案小組  

  印太區域唯一的泛區域(pan-regional)美國商業協會-美國印太協會(American Association of the Indo-Pacific, AAIP)於2022年8月24日成立專案小組,旨在確保拜登政府的印太經濟架構(Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity, IPEF)「具有約束力與意義」。AAIP的IPEF專案小組由在印太區域營運且總部位於美國的企業代表、IPEF參與國的美國商會,以及來自印太區域及華盛頓具有影響力的政策專家所組成,期望為即將舉行的多邊談判作出貢獻。(詳全文)  

(二)IPEF部長聲明宣布四大支柱的談判目標  

  今(2022)年9月9日,由美國主導的印太經濟架構(Indo-Pacific Economic Framework,IPEF)部長級會議於洛杉磯落幕,14個成員國分別就貿易、供應鏈、潔淨能源與公平經濟「四大支柱」的談判目標達成共識,並公布四份部長聲明。(詳全文)  

(三)美國公布IPEF貿易支柱之談判目標  

  2022年5月23日,美國在東京啟動印太經濟架構(Indo-Pacific Economic Framework, IPEF),其合作夥伴範圍廣泛,約占全球GDP的40%。IPEF的設計重點放在四大支柱(貿易、供應鏈、潔淨能源、公平經濟),其內容包括公平而有彈性的貿易、具有韌性的供應鏈、推動基礎建設、潔淨能源與減碳,以及整合租稅與反貪腐。美國貿易代表處(United States Trade Representative, USTR)於2022年9月23日發布貿易支柱之談判目標,列出其中的重點和優先事項。具體而言,USTR承諾貿易談判的領域包括:勞工、環境、數位經濟、貿易便捷化、農業、競爭政策、透明度及良好法規、包容性、技術援助,以及經濟合作。USTR羅列三項目標:韌性供應鏈,包容性,以及永續性。(詳全文)  

重點評析  

  今(2022)年9月9日,由美國主導的印太經濟架構(Indo-Pacific Economic Framework,IPEF)部長會議於洛杉磯落幕,IPEF 14個成員國分別就貿易、供應鏈、潔淨能源與公平經濟「四大支柱」的談判目標達成共識,並公布四份部長聲明。IPEF是美國拜登政府「印太戰略」下增添的經濟元素,其範圍涵蓋四個面向,包括由美國貿易代表署(USTR)主導的「貿易」議題 ,以及由商務部主責的「供應鏈」、「潔淨經濟」(減碳、潔淨能源與基礎建設等)、以及「公平經濟 」(涉及稅務與反貪腐)等三個議題。IPEF成員國包括美國、澳洲、汶萊、斐濟、印尼、馬來西亞、紐西蘭、日本、韓國、新加坡、菲律賓、泰國、越南和印度,其國內生產總值(GDP)約占全球的40%。本次IPEF九月部長會議公布的四份聲明,標誌著IPEF發起的議題範圍界定工作已完成,成為未來談判之基礎。  

  本次部長會議最大的意外,無疑是印度認為「貿易支柱」之效益不明,影響無法掌握,因此退出談判,但繼續參加其他三個支柱的協商。由此可以看出美國應該已說服印太國家接受IPEF之價值及意義。不過如美國商會(US Chamber of Commerce)等商業團體還是表示無市場進入會限制IPEF對商業之意義,並會阻礙新的任何貿易規則之落實。IPEF目前計畫於今年11月再次舉行線上部長會議,就四大支柱展開正式談判,並預計於2023年11月美國主辦的APEC領袖會議最終確定IPEF。然而,鑑於IPEF參與國之數量和多樣性,以及IPEF之新穎元素等尚未解決之爭議問題,IPEF談判是否能如期完成,對成員國而言是莫大考驗。與此同時,中國也傳出將檢討一帶一路成效並進行調整,準備提出一帶一路2.0版,屆時與IPEF進程會產生何種相互影響的效果,亦為後續觀察重點。  

  對於台灣及台美合作而言,首先台美「21世紀貿易倡議」已經納入諸多IPEF議題,包含擴大數位貿易受益範圍、勞工、環境與氣候行動、數位標準、良好法規作業、反貪污等,同時供應鏈韌性議題,亦被列入2021年台美「經濟繁榮夥伴對話」(EPPD),以及2022年啟動之台美「科技貿易暨投資合作架構」(TTIC)主題之一,因此可以已與IPEF在議題上有緊密連結關係。更重要的是,台美倡議預期在近日內會展開首次協商,且預定在明年會有成果。從此觀之,台美倡議的談判成果有可能後發先至,反而讓台美倡議的談判成果對IPEF談判發展有示範性效果。雖台美雙邊合作機制及議題與IPEF具有高度相容性及接軌性,但未來我國仍應以爭取加入IPEF為目標。對此,我國應積極向美方及IPEF各國說明欠缺台灣對IPEF之影響。例如IPEF「供應鏈韌性」支柱若有台灣參與,將有顯著的加分意義。(李淳)  

二、G20貿易、投資和工業部長會議聚焦WTO改革、促進多邊貿易體制等多項議題

發展動態

  G20於今(2022)年9月22日至23日在印尼舉辦貿易、投資和工業部長會議(The Trade, Investment, and Industry Ministerial Meeting),就WTO改革、促進多邊貿易體制、實現永續發展、疫情因應、數位貿易等多項議題進行討論。會中各國代表針對主要關注議題發表談話與呼籲,加拿大國際貿易部長伍鳳儀(Mary Ng)敦促G20成員共同合作,以推進WTO的關鍵優先改革事項,包括爭端解決、漁業補貼、電子商務、農業等項目,同時加拿大將出資協助國際貿易中心(International Trade Centre)以支持開發中國家的微中小型企業建立出口能力;另外,日本於會中呼籲所有成員應克服立場分歧,共同推進WTO改革,並強調提振外國直接投資對疫後復甦的重要性;中國大陸則表示,G20應帶頭落實WTO第12屆部長會議(the 12th Ministerial Conference, MC12)之成果,在WTO改革上取得實質進展,並應積極推動多邊貿易體制,實現永續發展目標。(詳全文

重點評析

  目前距離實現聯合國永續發展目標的期限僅剩不到8年,近2年COVID-19疫情對於實現目標又造成巨大的衝擊,因此國際社會更加聚焦於此議題上,主要國際組織包括G20在內,都將透過推動永續經濟復甦實現永續發展目標列為優先議題。

  事實上,G20自2015年國際社會通過2030年永續發展議程(2030 Agenda)以來,即確立了加強永續發展參與之方向,並在2016年通過G20之2030年永續發展議程行動計畫(G20 Action Plan on the 2030 Agenda for Sustainable Development),作為推動具體行動和年度計畫的基本方針。再者,由於G20的成員國有一半是開發中國家,因此在推動永續發展目標上的立場更形重要,主要透過成員之間,以及在經濟合作暨發展組織(Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD)中推動成員與非成員之間的合作方式,促進永續發展議題之進展。目前G20不僅透過將促進永續發展目標納入自身的各種行動中,也為全球公共產品提供關鍵支持,包括加大疫苗的部署速度,支持開發中國家規劃設計和實施永續發展戰略的能力等。

  另外,由於組織成員特性,以及與主要國際組織合作往來密切之故,使G20在多邊貿易體制中的角色備受矚目,同時也相對重要。G20所扮演的角色主要是透過外交方式緩和美中衝突或是找到多邊解決方案,包括在貿易、金融和技術競爭等領域上發揮獨特的功能。基本上,G20於2021年時即定調在COVID-19下,國際社會應在四個關鍵領域進行充分的協調,包括:WTO改革、老齡化社會、循環經濟和數位化以及勞動市場,在此基調下,G20充分支持推動WTO改革。G20認為,Covid-19 大流行進一步凸顯了改善全球貿易架構的必要性,Covid-19 大流行加速了數位化的發展,隨著數位化轉型的快速進展,國際社會和各國必須探索新的多邊方式方法,以應對COVID-19對於經濟和社會的深遠影響。G20主張,在Covid-19危機之後,循環經濟方法有可能透過促進綠色、低碳和循環的疫後經濟復甦,在刺激計畫中發揮關鍵作用;換言之,WTO應透過同時考慮健康和環境問題的綜合性方式,解決貿易問題,而此也呼應G20甫確立的三個優先事項之推動,包括全球衛生架構、數位經濟轉型和能源轉型,擴大G20在WTO改革中的作用。(蘇怡文)

三、拜登下令強化涉及關鍵科技和關鍵供應鏈的外資審查

發展動態

  美國總統拜登(Joe Biden)於今年9月15日簽署一項旨在加強美國外人投資審查機制的行政命令(Executive Order),下令要求聯邦政府於審查外國投資案件時應更加關注這類交易形成的國安風險。(詳全文

重點評析

  「美國外人投資委員會」(Committee on Foreign Investment in the United States, CFIUS)最初於1975年設立,成立目的旨在協調外人投資政策、審查可能對美國國家安全利益有重要影響之外人投資,以及制定外人投資法規。CFIUS審查機制在2018年由美國前總統川普推動《外國投資風險審查現代化法案》(Foreign Investment Risk Review Modernization Act, FIRRMA)而有大幅改革,除在外資審查上更加重視國安風險的考量之外,亦強化外資事前強制申報制度,相對更加收緊CFIUS的審查權限。2018年FIRRMA法案公布後,相關實施細節亦陸續在川普任期結束前確立到位。因此具體來說,拜登政府上任迄今一年多來,除了在今(2022)年1月初微幅調整「例外國家」(excepted foreign state)之認定標準及名單之外,本次頒發之行政命令為拜登上任後首次對美國外資審查機制有更明確的指示方向。

  惟事實上,本項行政命令所揭櫫CFIUS應優先考量之國安風險因素,早已訂定於2018年FIRRMA第1702條(c)項各款,例如交易是否涉及美國關切國家;交易涉及關鍵基礎建設、能源資產、關鍵原料或關鍵技術;外國人控制美國產業及商業活動是否影響美國滿足國安要求之產能;交易是否涉及暴露美國公民的敏感個資;或交易是否對美國網路安全構成國安威脅等等。對照拜登本次公布的行政命令內容,可知本次拜登的政策指示意在重申CFIUS依據FIRRMA所訂之職權範圍,為有意赴美投資的新進投資人提供更清楚的外資審查原則。

  若具體觀察本次拜登所揭示的國安風險審查因素,首先就「影響美國關鍵供應鏈韌性」而言,CFIUS主要將審查供應鏈目前的分散程度、美國盟國境內是否有相關可得的供應商;作為交易相對方的美國企業,是否直接或間接同時作為美國能源部或國防部的供應商;以及外國交易方透過此項交易取得所有權或控制權的集中度。過去幾年來,美國政府因特別重視公衛、半導體、能源等供應鏈中斷風險,因此也相對影響CFIUS審查這些產業部門的外人投資情形。其次,就「影響美國先進科技領先地位」而言,本次行政命令則將FIRRMA第1702條所規定之關鍵技術領域做更清楚的界定,且拜登也指示白宮科技政策辦公室(Office of Science and Technology Policy, OSTP)未來須持續定期公布影響美國國家安全之先進技術領域清單,因此未來CFIUS在此項門檻審查可能會動態調整。第三,本次命令也指示CFIUS應關注多重交易(multiple transactions)對美國整體產業之影響,特別是,若相關多次交易可能集中在某特定產業,並涉及美國關鍵製造能力、礦產資源或技術,則其對美國國安之威脅影響應不亞於單一交易,故指示CFIUS宜將此類情形納入考量。第四,就資通(網路)安全風險而言,行政命令也具體點出惡意網路活動的類型,如損害資料完整性、影響美國選舉或關鍵基礎設施,或破壞能源基礎建設等。至於涉及處理敏感個資的外資交易,按照FIRRMA規定原本即為應受CFIUS審查的項目之一,而CFIUS有權按其情節輕重,直接禁止(prohibit)交易進行,或要求締結緩解協議(mitigation agreement)作為替代方案。惟美國政府也肯認到目前科技發展已先進到可將資料做再識別(re-identification)或去匿名化(de-anonymization)來重新識別還原個資,因此未來外資要透過緩解協議說服CFIUS其對敏感個資的處理無涉國安威脅恐有難度。

  整體而言,本次行政命令並未改變CFIUS既定的法定職權範圍,而是歸納近年來CFIUS公布的年報與審查經驗,以及美國近期相關政策(關鍵供應鏈檢討、出口管制、美國晶片法等)對外再次清楚宣示CFIUS的審查目標和拜登政府目前對外資的關切重點。在本次命令發布之後,可預期未來主動申報(voluntary notice)的外資案件可能將增加,以避免事後被迫中止交易而承受更大的投資風險。此外,交易人也將必須全面考量其交易所牽涉的供應鏈上下游(第三方)是否可能對美國國安風險造成影響。總結而言,美國在重建國內製造業能量因仍有投入外資的需要,因此基本上仍抱持歡迎的態度,但嚴審來自敵對國家的外資會是拜登任內持續努力的經貿政策之一。(聶廷榛)