Green_Earth
顏慧欣:IPEF意義大挑戰亦高 台美都需努力
日期:2022/05/26
作者:顏慧欣(中經院WTO及RTA中心副執行長)
文件編號:工商時報2022-05-26

日前拜登總統聯袂日本等13國,正式啟動「印太經濟架構」(IPEF)。除了日韓紐澳等傳統美國友邦及印度外,雖然也有七個東協國家響應參與,然而東協國家在華麗賀詞外,也不斷重申IPEF應符合「開放、包容、彈性、平衡」原則,強調要顧及各國發展階段及不應阻礙與其他夥伴的互動,更不應以IPEF來圍堵特定國家。這個其他夥伴或特定對象無他,自然指的是中國。這些立場凸顯東協成員無意因參與IPEF而影響與中國的關係,更不希望因為參與IPEF而陷入選邊的困境。

 

臺灣未在首輪受邀,當然頗感失望。其背後因素,跟上述東協國家有所保留、美國希望增加參與度有關。先前美國就IPEF徵詢印太地區國家意見時,已有國家指出,台灣加入雖可提升經濟效益,但憂慮會因而觸發中國認定選邊站的困擾;再加上IPEF無降關稅、市場開放等各國習慣的經濟誘因下,美國擔心參與IPEF的東協成員太少,將不利於美國與印太地區的經濟結盟效果,恐怕是暫緩邀請臺灣之主因。首輪的參與名單,美國優先鎖定的印尼、馬來西亞與越南等東協成員都已加入,泰國與菲律賓也響應參與,算是初步達到美國設定的目標。然而,鑒於各國強調彈性及平衡,因此未來IPEF可能不會強制參與國一律加入所有議題的協商,而在選取各國所需的議題上給予彈性,特別是如勞工標準、反貪腐及數位經濟標準等IPEF議題,東南亞國家已表達是否有能力達成、是否符合其發展需求的疑慮,同時又指出美國提供的優惠不足,因此未來正式啟動協商對話後,能否維繫這個壯盛的隊伍,還有待觀察。

 

至於IPEF推動供應鏈韌性此一議題,可能是各國利益比較趨於一致的領域。過去幾年美中競爭對抗升溫,導致在高科技及其他關鍵產業,以美歐日為首的西方集團與中國的供應鏈漸行漸遠,已是長期趨勢。美國拜登政府對半導體、原料藥等十大關鍵供應鏈進行檢討後提出的解法,除了製造業回流外,尋找新的供應鏈夥伴也是因應方式。對於加入IPEF的成員,某種程度可成為獲得美國「認證」的新夥伴,為正在調整供應鏈的美國及各國企業提供了更清楚的指引,因此IPEF對正在縮減中國佈局的外資,可能有加速調整之效,而東協各國也可藉此認證,作為吸引投資與技術轉向的對象,有互惠的效益。

 

不過IPEF對全球供應鏈之長期影響,能否符合美日期待,仍取決美國等國在後續談判提出誘因之多寡。例如美國意在IPEF國家間推動關鍵技術與產品的共通資安、軟體標準,倘若成形當然可對中國數位產品與服務產生取代效果。但重點是這些IPEF資安認證的產品或服務,在價格及性能上勢必需與中國華為、小米競爭,則IPEF成員及其他世界各國能否買單?美國除了號召力外,必須端出更具體的經濟誘因,透過提升技術援助、電信網路基建的參與程度,才可能奏效。美國後續需迎擊的挑戰不少,意味著IPEF固然在中國一帶一路外,提供印太地區國家更透明、可靠的新選擇,然而美中競逐下推案的成本代價也顯著增加,這是美國重返亞洲後須面對的現實,也是各國在觀察的重點。

 

臺灣是美國堅實的盟友,也是全球供應鏈重要成員,加入IPEF必然有加分的效果;因而臺灣的參與,相信未來會有各種彈性的空間。然而台灣無法成為IPEF首輪成員,也反映出部分東協國家對兩岸問題之審慎保守。東協中的新加坡、越南、馬來西亞、汶萊也是「跨太平洋夥伴全面進步協定」(CPTPP)成員,對兩岸加入CPTPP之申請案均有同意權。倘若美國遲遲無法克服IPEF的「中國因素」邀請台灣加入,恐怕對台灣加入CPTPP亦會造成影響。反之,若美國未來可以力挺並說服各國接受台灣參加IPEF,將有助於我們參與CPTPP等其他機制的空間,是台灣與美國主政者必須納入考量的共同課題。