Green_Earth
國際經貿規範動態分析月報2022年10月
日期:2022/11/09
作者:中華經濟研究院WTO及RTA中心 黃禾田 輔佐研究員,聶廷榛 輔佐研究員,吳安琪 輔佐研究員
文件編號:WTOepaper785
一、戴琪認為美國追求的是與貿易夥伴「互補」的新產業政策

發展動態

  美國貿易代表戴琪(Katherine Tai)在今(2022)年10月13日於布列敦森林委員會(Bretton Woods Committee)舉辦的活動中致詞表示,美國的產業政策目的在於適應不斷變化的全球經濟,在此過程中美國將從追求「矯正性」(corrective)及「防衛性」(defensive)的政策,轉向確保美國的措施能與值得信賴的貿易夥伴得以「互補」(complementary)。(詳全文

重點評析

  美國貿易代表戴琪(Katherine Tai),指出美國「受夠了現狀」(done with the status quo),將改採「互補性貿易政策」。美國對以自由化為基礎的世界經貿秩序現狀很不滿。歸納背後的主因,除了加速產業外移、失去製造能力及工作機會外,戴琪的演講又加入了三個元素,就是造成財富集中、供應鏈的脆弱性,以及無法規範中國讓其藉機坐大。

  回顧過去經貿秩序演變,從二戰後從「關貿總協定」(GATT)到WTO成立至今的時代,核心是以自由開放、比較優勢(Comparative advantage)時代。此一秩序不但是美國在二戰後大力主導的產物,而且其維持超過60年世界最大經濟體的事實,無疑是比較優勢法則最大贏家的印證。當然,我國及亞太多數國家也是受益者。

  全球經貿自由開放時代,貿易及投資障礙被移除,各國致力於以相對優勢找到全球化分工網絡的切入點。以最熱門的半導體為例,台灣的相對優勢在專注生產下累積的科技領先、高素質且願意犧牲生活的人力、完整的生態圈、服務所有全球冠軍的經驗及全力配合的政府。美國的優勢則在創新、設計、預測及掌握核心科技。然而不少國家弱勢多於優勢,而即便如世界第一強的美國,也因弱勢部門不斷擴大而形成政治壓力。此外疫情爆發、大國對抗等使得經濟安全受到重視,且貿易又未帶來歐洲和平,都是美國不滿意現況的原因。
  
  戴琪所提出的「互補性貿易政策」(Complementary approach),可有以下的解讀。第一,各國在享受比較優勢時,也要考量因而對他國造成的衝擊。第二、自由化不能只有無底線的開放,也要將供應鏈脆弱、過度依賴、製造業空洞化及地球永續問題一併思考。第三、互補需要了解自己也需要強化跨國協調,以確認互補性,同時避免矛盾抵銷的問題。

  再以半導體為例,在互補性貿易秩序時代,意味著台灣在以比較優勢領先全球之際,也要考量夥伴國家的衝擊,所以也要赴美投資以創造就業。又美國對回流給予補貼扭曲投資走向,可能不符合當前經貿規則,卻是解決供應鏈脆弱、過度依賴及製造業空洞化的必要之舉。美國近期以「消減通膨法」要將電動車及電池原料供應鏈帶回美國,除互補貿易政策特徵外,還加上減碳永續發展的正當性,而台美21世紀貿易倡議、印太經濟架構(IPEF)則可視為強化跨國協調互補的新機制。

  美國以「互補性貿易政策」的意圖已然清晰,但未來路徑卻很模糊。首先,美中戰略競爭加上互補性貿易,意味世界不但要分兩邊,而美系網絡內各國還要談互補,如何兼顧效率、避免侵蝕優勢,還很模糊。第二,當前各國要優先考量美國的弱勢,但美國將如何兼顧他國弱勢,尚待觀察。第三,經貿規則要調整,有多少國會響應跟隨?甚至要如何定義互補?如何協調?同樣模糊。未來發展值得持續觀察。(李淳)

二、美國研擬將量子計算與AI納入對中國之科技禁令


發展動態

  2022年10月7日,美國商務部產業安全局(Bureau of Industry and Security)發布對中國大陸半導體的相關限制措施,並且禁止美國相關企業提供高階晶片給中國大陸高科技公司,以防止中國大陸取得晶片相關的高階技術,以及避免北京當局將頂尖半導體的科技應用在部署武器和監視系統上。……拜登(Joe Biden)政府將擬訂新的科技禁令項目,目前這項潛在計畫目標可能著眼於當前仍處於試驗階段的量子計算(quantum computing)及人工智慧(artificial intelligence, AI)軟體領域,相關領域專家也正在評估如何對這些新技術設置限制措施。美國加大限制中國大陸取得新科技技術的力道,美方認為這些技術將是與最大戰略對手國競爭的關鍵。(詳全文

重點評析

  美國在10月7日發布出口管制禁令,咸認是其近年對中科技戰略的具重大影響力的措施。商務部產業安全局(BIS)在本次禁令就涉及生產用於超級電腦以及訓練人工智慧的半導體晶片及工具皆新增限制,涉及管制項目包括設計工具如電子設計自動化(EDA)軟體,邏輯晶片如14及16奈米製程以下的中央處理器(CPU)和圖形處理器(GPU),記憶體晶片如使用128層推疊架構以上的快閃記憶體(NAND)與18奈米以下的動態隨機存取記憶體(DRAM),生產前述晶片所需的製造設備及軟體,以及美國籍的半導體從業人員之就業。禁令發布後迅即引起全球半導體企業關注及擔憂。若再加上8月通過的《晶片及科學法》限制取得聯邦政府補貼的半導體業者於10年內不得至中設廠,拜登政府的半導體戰略現在同時利用獎勵及懲罰,雙管齊下確保美中戰略競爭的科技優勢。而在具體做法上,美國除了要限制中國科技製造能力,現在也要限制中國在涉及國家安全的關鍵科技進步;或更白話一點,換美國對中國的超級電腦和人工智慧技術「卡脖子」。基此,研議中擬進一步對量子運算和人工智慧的軟體發出禁令的措施,也需要循著此一脈絡加以理解。

  借用美國學者米勒(Chris Miller)的形容,美國政府近來的這些措施是在限制中國的運算科技進展。亦即,未來的科技競爭,包括軍事國防安全和產業經濟發展皆需奠基在具備全面與快速的運算能力及科技之上。各國皆在大力發展的機器學習和深度學習的人工智慧技術,能判讀與分析大量數據及資訊,使高科技的一方具有情報優勢;成熟的量子運算技術將突破電腦的二元基礎架構,帶來的結果是使現行資訊安全及加密技術無效;而運算速度更快、體積更小、更省能源的先進晶片則是有效部署及運用這類科技所需的硬體基礎。此亦為何美國政府於過去三年陸續建立國家級的人工智慧和量子運算計畫,又在今年加緊編列預算發展先進半導體。

  然而無論是重建美國半導體製造業以及投入科技研發,或對中國半導體生態系施加重大打擊以及限制科技進展,後續影響及效果皆有待時間驗證。針對美國廣泛的對中科技管制措施,亦有不少人認為美國此為短多長空之舉,因為就長期來看,在美國逼迫下,中國將加速半導體國產化進程,進而擺脫對全球供應鏈的依賴,達成科技自主目標。不過美國亦是做如此打算,即藉由限制中國取得設備和人才,拖慢其發展腳步,延長美國具優勢的時間,並加速發展關鍵產能和科技,形成科技代差與累積綜合國力,從而贏得這場競爭。

  對臺灣而言,短期影響應屬有限,主因在於本次禁令以及擬議中的禁令,首波受影響的是在人工智慧和超級電腦領先的美國晶片設計公司,如輝達(NVIDIA),配合生產的臺積電在南京的16及28奈米晶圓製造已於日前取得美國發放為期一年的豁免許可。此外其他幾家臺籍晶圓廠也可能受惠因美國禁令而產生的轉單效應。然而隨著美、中雙方皆在勵行科技自主戰略,未來臺灣半導體產業以及資通訊產業面臨的壓力勢必日漸趨增。從中、長期的國家利益考量,臺灣若能取得雙方默許,建立兩套生產體系或許是未來發展的最理想情境,但亦要考慮此情境無法成形之次佳解。為此我國需要現在就開始加緊評估與檢討經濟體質的弱點以及潛在風險,以制訂應對措施以及可能的調整方案。(黃禾田)

三、美國外人投資委員會首度發布執法準則

發展動態

  美國財政部於今(2022)年10月20日首度公布美國外人投資委員會(Committee on Foreign Investment in the U.S., CFIUS)「執法與處罰準則」(Enforcement and Penalty Guidelines)。原則上,CFIUS的職責在確保美國開放外人赴美投資,同時辨別外人投資是否具備國家安全風險並加以緩解,例如CFIUS常對特定交易行為施以額外要求或與其訂定「緩解協議」(mitigation agreement),以降低該項交易所生的國安風險。基此,該項準則旨在向公眾說明在美國外資審查階段時,CFIUS如何評估是否對違反義務之一方採取執法行動或處罰,以及相關的考量因素,並重申交易方遵守法規對保護國家安全至關重要。(詳全文

重點評析

  繼拜登總統於今(2022)年9月簽署行政命令要求CFIUS強化國安審查後,美國財政部10月續發布本次「執法與處罰準則」,再次顯示美國政府日益重視以投資審查機制保護國家安全的做法。惟本次「執法與處罰準則」並非增加新的法律權利或義務,而是就既有的FIRRMA(31 CFR § 800.901)規定做進一步闡明,為提升美國外資審查機制的透明化做法。根據資料顯示,FIRRMA自2018年制定以來,CFIUS僅公布過兩件重大違法裁罰案件,一次是2018年對屢次違反緩解協議之交易案裁罰100萬美元,另一次為2019年交易方違反CFIUS的緩解命令而遭罰75萬美元。透過本次「執法與處罰準則」的公布,CFIUS的審查判准將更為透明且明確。同時,本次準則應也有警示作用,希望藉此鼓勵投資方盡可能以遵守緩解協議、強制申報程序等方式,向CFIUS揭露交易內容。

  另一方面,CFIUS在強化國安審查程序的同時,也在今年公布修正例外國家(excepted foreign state)標準和名單,允許來自例外國家之投資可豁免強制申報義務,以及後續國安審查程序。按CFIUS公布之要求,例外國家應符合兩項標準:(1)須經CFIUS確認為合格國家(eligible foreign state),且;(2)須經CFIUS認定該國已建立可分析外資國安風險之程序,並配合美國共同促進對投資安全事項之合作。針對標準(1),CFIUS還進一步闡明還將評估該等國家對外資國安審查機制的嚴謹度和廣泛度、對交易商業資訊保護程度,以及對附條件允許的投資案後續追蹤及監控程度,方可被認定為是合格國家。至於標準(2)則主要需視該外國除本身有健全的外資審查制度外,並須視其是否有與美國建立雙邊合作與資訊共享關係。我國目前不在CFIUS的例外國家名單,但未來仍可朝目前CFIUS已公布的這些要求逐步檢視未來爭取成為例外國家的機會,進而強化台美之間的投資審查合作。以下進一步從本次美國公布之「執法與處罰準則」重點,觀察台美投審機制的落差。

  過去在CFIUS修法之前,美國係採自願性通知,並未強制要求交易方應事前取得CFIUS許可。從本次美國公布「執法與處罰準則」來看,則是進一步鼓勵交易方主動向CFIUS進行強制申報,揭露交易可能涉及的國安資訊。根據「執法與處罰準則」指出,儘管投資人未依法申報交易資訊,但CFIUS仍將同時審酌系爭案件的違法程度、CFIUS執法行動與對美國「國家安全」的影響綜合判斷決定裁處。同時配合FIRRMA規定和9月行政命令所言CFIUS審酌美國國安影響的考量因素,美國並已明列有:交易是否涉及美國特殊關切國家、影響美國關鍵供應鏈韌性、外國人法遵紀錄、影響美國先進科技領先地位、多重交易累積的國安威脅、網安風險、敏感個資風險等情形。

  對照我國對國安審查之做法,根據外人投資條例第7條和大陸地區人民來臺投資許可辦法第8條規定,對我國國家安全有不利影響之投資事業,或屬於政治、社會、文化上具有敏感性或影響國家安全之事業,可予以禁止或限制。屬於限制投資之事業,並應取得目的事業主管機關之許可或同意。我國目前對國安審查係採事前核准制,和美國強化事前強制申報的理念應已有相當程度之謀和,惟我國並未明確就國安審查因素有所公示,則在此部分的差距或將成為未來台美投資審查合作的阻礙之一,並影響外資對於投資審查機制可預測性。

  再者,前述「執法與處罰準則」亦有規定,交易方可能因為申報或申報不實等而違法,但CFIUS同時也會考量受處罰者的主觀違法要件、違法行為發生到CFIUS執法的時間長度、違法頻率及持續時間、受處罰者後續配合調查及採取救濟措施的及時性,以及受罰者在其他外國管轄權內的法遵紀錄等,決定是否進行民事裁處。對照我國規定,則僑外投資人根據外人投資條例第18條,若違反規定逕行投資或不履行主管機關核准事項者,主管機關僅有兩種處分選擇,即直接取消一定期間所得盈餘或孳息之結匯權利,或撤銷其投資案和相關權利;至於陸資按兩岸人民關係條例第93條之1,亦僅有直接規定罰鍰和撤回投資等行政處分。簡言之,我國並未再透過法律明定任何其他容許主管機關作違法性判斷的考量空間,對於例外國家討論下建構我國分析外資國安風險程序之要件,是否符合美方期待,值得進一步討論。鑒於目前臺美同時也正透過「科技貿易暨投資合作架構」(TTIC)和「臺美21世紀貿易倡議」積極進行各種經貿雙邊合作,我國宜全面思考如何修改投審機制以符合他方面同時促進台美雙邊投資之需要。(聶廷榛)

四、美歐TTC進展

發展動態

  (一)美歐TTC第三次會議之可能成果

  歐盟執委會於今(2022)年10月3日舉行之介紹美歐貿易暨技術委員會(U.S.-European Union Trade and Technology Council,以下簡稱美歐TTC)工作情況的演講中,提出歐盟執委會目前規畫在下一次與美方討論的重點議題,分別有:人工智慧、半導體、第三國連結基礎建設(connectivity infrastructure)融資、數位平台、人權和潔淨技術等,希望雙方能在該等領域取得具體進展。(詳全文

  (二)美歐關注中國科技對開發中國家之影響

  美國與歐盟計劃透過美歐貿易暨科技委員會(U.S.-EU Trade and Technology Council, TTC)對抗中國在第三國的科技影響力,希望在TTC即將於2022年12月舉行的會議中,確認雙方可合作的非洲與中美洲國家。(詳全文

重點評析

  歐盟與美國雙邊關係在川普總統執政期間陷入冰點,拜登總統2021年1月上任後力圖重振關係,同年6月中旬,在歐盟美國高峰會上,雙方決定成立最高層級的「美歐貿易暨技術委員會」(以下簡稱美歐TTC)以協調並解決全球經貿與科技問題,在民主價值的基礎上深化跨大西洋經貿關係,並透過歐美高層的定期會議,討論雙方在貿易、投資和科技議題上的合作方式。

  美歐TTC,以及稍後於2022年5月成立的「印太經濟架構」(IPEF)都是拜登政府有別於傳統自由貿易協定(FTA)的新嘗試,然而兩者皆為美國之前談判中斷的FTA下的產物,分別是美歐的跨大西洋貿易夥伴關係協定(Transatlantic Trade and Investment Partnership),以及美國與眾多亞太國家的跨太平洋夥伴關係協定(Trans-Pacific Partnership)。然而,美歐TTC與IPEF也都因為缺少重要的市場進入(關稅減免)要素、不需要國會同意,而引發外界的討論與質疑。

  美歐TTC於2021年9月舉行成立大會,確定雙方合作的5大關鍵領域:全球貿易挑戰、半導體與供應鏈安全、投資審查、出口管制、人工智慧與技術標準;並成立10個工作小組,包括技術標準合作、氣候與綠色科技、供應鏈保護、資通訊技術安全和競爭力、數據治理和技術平臺、濫用技術威脅安全和人權、出口管制、投資審查、促進中小企業取得與使用數位技術、全球貿易挑戰工作小組。

  2022年2月底,俄烏戰爭爆發,極大程度地影響了歐盟與美國之間各種議題的合作方向,TTC也成為歐美雙方合作因應俄烏衝突對全球經貿與科技影響的重要機制。同年5月中旬,美歐舉辦TTC第二次部長會議,是俄烏衝突之後TTC首次召開會議。有別於TTC成立大會對於俄羅斯隻字未提,在第二次部長會議的聯合聲明中,有關俄烏衝突的內容佔據了絕大部分的篇幅,自此決定TTC新的大方向。

  本次會議也總結TTC新設立的重要機制,包括建立針對第三國貿易措施的早期對話、貿易及勞動對話、因應俄烏衝突的糧食安全政策對話、主要針對俄國操縱訊息的資訊整合合作架構;建立半導體與供應鏈早期預警系統、可信的ICT供應商工作小組與相應的公共融資專案小組;協調雙方關鍵技術出口的授權政策;制定AI與風險管理路徑圖、加強隱私技術的共同計畫、歐美戰略標準化資訊機制。

  上述多項機制除明顯針對俄國之外,其中幾項措施也直接或間接針對中國大陸,如第三國貿易措施的早期對話、因應操縱資訊的合作架構、建立可信的ICT供應商名單,以及在AI與標準上的合作等。

  「早期預警機制」(early warning)的建立,特別受到外界關注。該機制將幫助美歐之間分享半導體供應鏈包括庫存與產能的資訊,以便及早根據需求預測短缺情況。同樣機制也出現在IPEF中。近年來全球接連受到美中貿易衝突、新冠疫情、俄烏戰爭影響,關鍵供應鏈的安全日益重要,半導體更是全球關注的焦點。我方應主動瞭解並追蹤TTC與IPEF下早期預警機制的內容與發展,對於全球與我國半導體產業可能造成的影響,以及TTC下的其他重要機制,包括第三國貿易措施早期對話、可信ICT供應商、協調關鍵技術出口政策等。此外,歐美雙方將於2022年12月召開第三屆TTC部長會議,屆時將公布美歐之間更多新設機制與合作成果,也值得我方持續追蹤與關注。(吳安琪)