Green_Earth
WTO第十二屆部長會議「日內瓦套案」之成果與意涵
日期:2022/06/24
作者:中華經濟研究院WTO及RTA中心 顏慧欣 副執行長、王煜翔 分析師
文件編號:WTOepaper775
  WTO第12屆部長會議(MC12)在今年6月12-16日談判後,即便以MC12成果文件(Outcome Document)取代了發布MC12部長會議宣言,但仍通過了個別議題的決定(decision)與宣言(declaration)等一系列文件,WTO秘書處對於這些MC12通過的文件,在事後新聞資料均以「日內瓦套案」(Geneva Package)稱之,以下也採此用法。

  日內瓦套案所包含的一系列宣言或決議,不論文件名稱為何,均代表了這些議題取得了164個會員同意之共識,其所代表之意義不可謂不大,畢竟距離上次多邊談判已近5年,這段期間國際間除了充斥貿易保護氛圍、突發的COVID-19疫情干擾,再加上美中貿易戰連帶地緣政治緊張,甚而俄烏戰爭等陸續發生,WTO回應國際情勢或突發事件的解決能力不斷受到質疑,終究在這次MC12對於當前COVID-19、糧食危機做出適當回應。同時,談判歷時20餘年的漁業補貼協定也獲得階段性的重要成果。日內瓦套案之達成,不僅象徵本屆部長會議成功擺脫地緣衝突陰霾,更凸顯不同開發程度的WTO會員願意以合作與妥協來彰顯支持WTO之決心。本文乃擇要說明本次「日內瓦套案」之主要成果,及未來仍待討論議題,據以評析其意涵與重要性。

一、回應當前COVID-19挑戰

  為了在當前COVID-19挑戰本次部長會議回應,分別達成COVID-19豁免適用TRIPS決議,以及WTO回應COVID-19與未來疫病傳染整備度宣言,WTO會員希望能夠確保在面對COVID-19此類緊急、大規模之嚴重傳染病肆虐全球的情況下,全球貿易體系能夠對公衛安全做出貢獻。

  (一)豁免適用TRIPS部長決議

  COVID-19豁免適用TRIPS部長決議(WT/MIN(22)/W/15/Rev.2)[1],允許符合條件的會員,可豁免實施TRIPS第28.1、31(a)、31(b)以及31(f)條之專利權及強制授權義務。在無需徵求權利人同意的情況下,使用專利生產應對COVID-19肺炎所需之疫苗,以供應內需或提供予其他同樣符合條件的國家。亦即在5年內,開發中國家不需取得專利權人的同意下便可生產COVID-19疫苗,之後可視疫情發展與需要再決定是否延長此項決議適用。

  談判期間較大的爭議在於:美國堅持任何與COVID-19有關的WTO協議都須明確排除中國從中受益,其表示中國為世界第二大經濟體,且擁有COVID疫苗以及mRNA技術,無須受到豁免的協助[2]。因此,在原先的決議草案中,針對中國設有排除條款,明定「COVID-19疫苗出口量超過全球10%的開發中國家,將被排除在適用範圍。」對此,中國5月10日總理事會主張疫苗專利豁免待遇應開放給所有開發中會員享有,同時,中方公開承諾將不會濫用疫苗專利豁免所提供的彈性待遇來獲益[3]。因此,MC12最終決議則採折衷方式,僅限於開發中會員可運用該項決議豁免TRIPS協定規定,並鼓勵開發中會員做出具拘束力的自我承諾聲明,允諾不會濫用豁免決議[4]

  其次,原本南非、印度提案(IP/C/W/669/Rev.1)豁免的範圍除了疫苗外,還包含診斷(diagnostics)、治療(therapeutics)、醫療器材、個人防護設備以及上述之材料、零件與製造方法等;此外,原先提案豁免適用之TRIPS義務,亦不侷限在專利權,尚包括:著作權、工業設計、營業秘密以及智財權執法。然美歐等對於全面性豁免TRIPS協定仍有疑慮,認為疫苗之豁免才是優先考量下,此次MC12決議也限於疫苗專利之豁免,未將診斷、檢測、治療藥物納入豁免範圍。不過決議也要求此決議在6月17日採認後6個月內,會員將協商決定是否將本決議之適用範圍延伸至與COVID-19有關試劑及藥物之生產和供應。

  (二)COVID-19部長宣言

  日內瓦套案也包括「WTO回應COVID-19與未來疫病傳染整備度宣言(WT/MIN(22)/W/13)[5],WTO會員強調全球貿易體系對抗COVID-19的重要性,承諾維持貿易措施透明化、貿易便捷化、供應鏈穩定與可預測性等。宣言更指出WTO應將對抗COVID-19的工作經驗轉化為有效的解決方案,以便未來面對大規模傳染病時能夠更快速地做出回應,特別是:國際收支、發展援助、出口限制、糧食安全、智慧財產權、監管合作、服務貿易、關稅分類、技術移轉、貿易便捷化和透明度等領域[6]。因此,此一宣言敦促上述領域所對應的WTO委員會或小組能夠依職權,啟動或繼續有關對抗COVID-19經驗的檢討工作,以2024年底能向總理事會提出相關檢討建議成果為目標。

  在WTO通過疫苗專利豁免之際,此一部長宣言更發揮了與豁免決議相輔相成的功用。事實上,有許多會員與利害關係人在談判過程中已經提出,專利權保護並非生產製造疫苗過程中唯一的關鍵要素。輝瑞疫苗的生產程序中需要280種原料與合成物,分別需要從19個不同國家進口取得,因此確保製造原料的順暢供應也是關鍵。另一方面,其他藥廠如果要使用相同技術製造mRNA疫苗,仍需要克服製程問題、臨床試驗以及申請核准等不同環節的問題,更需要國家間的監管合作來協助業者解決相關難題。同時,為了使疫苗接種率能夠提升,足夠的健康照護專業人員、一定水準的醫療基礎設施以及廣泛宣導疫苗接種之重要性,也才能夠支持快速廣泛的疫苗接種工作。因此,WTO會員承諾推動貿易措施透明化、貿易便捷化、供應鏈穩定與可預測性等工作,更才能夠協助全球貿易體系對COVID-19所帶來的衝擊做出更全面的回應。

二、農業、糧食安全與SPS挑戰

  俄烏戰爭已引發農產品價格急遽上漲,2022 年 6 月全球小麥價格水準較去年同期上漲超過60%。在糧食危機的壓力下,本屆WTO部長在穩定農產品貿易與糧食安全方面做出相當程度的努力,分別通過了「緊急因應糧食安全部長級聲明,以及「聯合國世界糧食署(World Food Programme,WFP)人道糧食採購出口限制部長級決議」。然而,原先小型談判會議草擬的農業貿易改革的部長級決議草案,由於會員間仍無法解決立場之分歧而未能獲得通過。

  (一)回應糧食安全危機

  WTO會員透過糧食安全部長級聲明(WT/MIN(22)/W/17/Rev.1)」[7],強調全球糧食安全面臨的多重挑戰,會員承諾採取具體行動來確保糧食安全、促進公平市場機制的農糧貿易發展,包括:改善農產品與肥料供應鏈韌性確保農業貿易的暢通;減少各國對農產品和食品實施的出口限制;同時考慮低度開發國家(LDC)和糧食淨輸入開發中國家(Net Food Importing Developing Countries,NFIDC)的需求,落實執行農業協定第16條之改善方案。另一方面,該項部長級聲明亦承諾確保任何緊急糧食安全措施應採取暫時性、針對性、透明化的方式實施,盡可能限縮對貿易造成的扭曲程度,並將此類措施之實施情況向WTO提出通知。

  同時,考量到當前WFP人道糧食採購在解決全球飢餓問題方面的重要功能,本屆部長會議進一步通過「人道糧食採購出口限制部長級決議」(WT/MIN(22)/W/18)[8],要求會員不會對世界糧食計劃署(WFP)人道糧食採購計畫之糧食出口實施限制。同時,會員仍可按照 WTO 關於以國內糧食安全之例外規定採取適當措施。

  (二)無法突破農業談判僵局


  WTO秘書長伊衛拉自今年五月以來積極主導農業談判的小型協商會議,期能突破農業談判僵局並在此次會議獲得實質成果。六月初召開部長會議前夕,秘書長伊衛拉在與代表團團長的農業談判會議上,宣布三份關於農業談判的部長級決議及宣言草案,除了最終獲得通過的糧食安全相關之決議與聲明之外,涉及農業談判之決議草案則未獲採納。

  此次未通過的農業貿易改革決議草案,目的在對各項農業談判議題確立談判方針,包括:境內支持(Domestic Support)、市場進入(Market Access)、公共儲糧(Public Stockholding)和特別防衛機制(Special Safeguard Mechanism)等,不過承諾在下屆部長級會議(MC13)前就前述議題取得具體成果。由此觀之,由於WTO會員間對於農業談判議題長期存在立場分歧,對於農業談判的工作計劃仍未能達成一致性的共識。

  (三)SPS現代化挑戰宣言

  本屆部長會議通過之「第12屆部長會議因應SPS現代化挑戰宣言」[9],緣起於2021年美國與我國、中國、加拿大在內的30個會員共同提案,而期間陸續獲得非洲集團、凱恩斯集團、非洲、加勒比海和太平洋集團等之支持,最終在本屆部長會議獲得採納,作為SPS委員會未來工作計畫,以因應當前食品與動植物貿易所面臨的挑戰。

  依據此一SPS部長級宣言,當前食品與動植物貿易所面臨的挑戰,包括應對人口結構變化而增加的農產品流動、工具與技術的創新、氣候變化的壓力、永續農業和生產系統的實踐、疾病、蟲害,以及帶病或致病生物體的傳播,以及持續的實施SPS對貿易造成的變相限制。

  於宣言中,各國重申採取SPS措施時應保持透明度並以科學證據為基礎,並要求部長級會議指示SPS委員會加強對SPS協定的實施,以及開展一項對所有會員開放的工作計畫,以管理包括實施SPS措施可能面臨的問題,與可解決此些問題的現有機制,以及新出現的挑戰對實施SPS協定的影響。該項宣言責成工作計畫應討論促進永續性農業生產與國際貿易相關主題,包括:使用安全且創新之植物保護產品、使用相關之國際標準訂定SPS措施、促進創新工具與技術之交流、支持低度開發國家於制定或實施SPS措施時之特別需求、支持科學證據和原則為基礎的SPS措施、促進會員使用國際標準制定機構所使用的原則來進行風險評估、使SPS措施適應區域條件,以限制蟲害與疫病傳播之SPS風險議題等。

三、凸顯WTO會員對環境與永續性之重視

  階段性完成漁業補貼談判乃是MC12的重要成果之一,為保護海洋資源永續發展跨出了歷史性一步。漁業補貼協定的內容,包括禁止會員補貼非法、未報告及不受管制(IUU)漁業。此外,該項協定也課予會員更高之環保義務,針對過漁魚群(Overfished Stock),協定要求會員在經過漁業資源評估,確認有相關措施可以重建魚群到生物永續水準時,才能提供補貼。WTO未來亦將成立專責委員會處理漁業補貼協定後續執行工作,包括會員應通知相關補貼措施、魚群狀態等,會員也可在委員會對其他會員之措施與資訊提出詢問,相互監督執行情形。不過此漁業補貼協定之生效,仍依WTO「馬爾喀什設立世界貿易組織協定」第10.3條規定,有三分之二之WTO會員通知WTO其國內程序已完成後,則漁業補貼協定方可生效。

  漁業補貼議題自2001年杜哈回合開始談判,經歷數次談判破裂,終於在第12屆部長會議進入延長會期時達成共識。過去WTO僅針對貿易議題達成協定,漁業補貼協定為WTO首次針對環境保護而達成之多邊協定,乃是WTO因應日益嚴重的環境議題所展現的重要起步,也表示貿易應該朝向更重視地球環境與永續發展方向邁進。

  然而,由於會員間對於「產能過剩及過度捕撈(overfishing and overcapacity, OFOC)」問題仍存有立場歧異未能達成共識。目前的協定刪減了OFOC無法達成共識之條文,也因此目前協定將其定義為漁業補貼談判文本之不可或缺的一部分,明定應在此協定生效後4年內完成談判。除非WTO總理事會另有決議,若是屆期未能完成談判則此一協定將立即失效。藉此規定將促使會員致力於就此次未及處理的OFOC規範。

  此外,自2021年以來以聯合聲明倡議形式開放會員參與的環境議題也陸續增加,包括:「塑膠污染與永續貿易非正式對話(Informal Dialogue on Plastics Pollution and Environmentally Sustainable Plastics Trade,IDP)」、「化石燃料補貼改革(Fossil Fuel Subsidy Reform,FFSR)」以及「貿易與環境永續結構對話(Trade and Environmental Sustainability Structured Discussions,TESSD)」。在本屆部長會議期間參與聯合聲明倡議的會員除了宣布各議題之工作成果之外,更進一步歡迎其他會員參與聯合聲明倡議之討論,凸顯WTO會員對環境與永續性之重視。

四、其他議題之斬獲

  WTO至今實施電子傳輸免課關稅一事,也在MC12通過決議(Moratorium)繼續延長,直到下屆部長會議,總理事會在此期間應定期檢討。鑒於近年來有若干WTO開發中會員認為電子傳輸免關稅的措施,受益者均為主宰電子商務平台的美歐等先進國家,因此開發中國家紛紛提出對電子傳輸內容課徵關稅之主張,所幸MC12通過此決議下,維持了發展電子商務所需之法律確定性及免稅環境,也避免對於跨國企業或中小企業等,在因應疫情改為大量使用電商工具維持營運之際,造成雪上加霜的額外貿易障礙。

  此外,MC12在成果文件(Outcome Document)中指出,將正式啟動WTO改革程序。WTO的談判規則制定、透明化與監督、以及爭端解決機制三大功能,近年還面臨嚴重弱化,因此成果文件指出,將由「總理事會」及其各級委員會或工作小組,對於WTO功能進行檢討與提出適當決議案建言,以供第13屆WTO部長會議考量。

  至於受矚目的上訴機構在內之爭端解決機制,MC12同樣訂出後續將展開討論,以在2024年回復完整、運作良好且供所有會員利用該機制為目標。此應當有助解決積案甚多的上訴爭端案件,建立WTO規範之法律確定性及提高會員參與新談判之意願。即便MC12未清楚指出未來改革的具體方向或對案,然而訂出目標年的方式,仍有助於凝聚各會員加速談判的動能。

五、結語

  MC12所完成的「日內瓦套案」,究竟是成功或失敗的談判結果,或許見仁見智,然而重點是展現出,在充斥貿易保護與反全球化的氛圍下,WTO仍堅定地帶領世界走向「自由貿易」的方向;同時間也凸顯出,WTO會員間即便存在「戰略性競爭」,但仍有「戰略性合作」的空間。例如美國拜登政府上任後,對於漁業補貼協定乃力倡IUU漁業應納入與避免強制勞動的相關規定,但MC12通過的漁業補貼協定並未見美國相關建議,顯示拜登政府願意妥協的談判彈性;且在已開發會員的同意下,開發中國家在協定生效2年內,其針對200 海浬專屬經濟區採行的漁業補貼可獲免義務。同樣的,印度向來是WTO場域的開發中國家領頭羊,也是提出COVID-19疫苗生產應豁免TRIPS義務的倡議者之一,此次MC12決議大幅限縮僅有疫苗生產獲得TRIPS豁免,而將藥物治療、檢測等之豁免留待後續協商,對此也需印度等提案國之同意下方可通過,反映了開發中國家的善意之舉。因此「日內瓦套案」對於所有WTO與會代表而言,即便不是皆大歡喜,但也絕非淪於空手而歸!

  除了當前的WTO檯面上議題,因應氣候變遷、科技競爭、工業補貼、投資與競爭規則等,也是當下國際環境有待解決與調和的棘手事項,不論是透過WTO會員的小型或複邊對話、或更廣泛的國際合作,都是這一世代各國政府須面對的問題,也依然是WTO前途迢迢之考驗。然而,如同WTO秘書長伊衛拉在MC12閉幕演說中引述英國首相邱吉爾明訓: 「成功沒有終點,失敗並非致命,重要的是有勇氣持續下去」 ( Success is not final, failure is not fatal: it is the courage to continue that counts.) 。此次MC12展現了WTO繼續存在的意義與價值。

[1] WT/MIN(22)/W/15/Rev.2, DRAFT MINISTERIAL DECISION ON THE TRIPS AGREEMENT, 17 June 2022

[2] Bloomberg New, US-China Fight May Spoil Global Deal for a Covid Vaccine-Patent Waiver, https://www.bnnbloomberg.ca/us-china-fight-may-spoil-global-deal-for-a-covid-vaccine-patent-waiver-1.1766590

[3] https://www.wto.org/english/news_e/news22_e/gc_10may22_e.htm

[4] WT/MIN(22)/W/15/Rev.2, For the purpose of this Decision, all developing country Members are eligible Members. Developing country Members with existing capacity to manufacture COVID-19 vaccines are encouraged to make a binding commitment not to avail themselves of this Decision. Such binding commitments include statements made by eligible Members to the General Council, such as those made at the General Council meeting on 10 May 2022, and will be recorded by the Council for TRIPS and will be compiled and published publicly on the WTO website.

[5] WT/MIN(22)/W/13, DRAFT MINISTERIAL DECLARATION ON THE WTO RESPONSE TO THE COVID-19 PANDEMIC AND PREPAREDNESS FOR FUTURE PANDEMICS, 10 June 2022.

[6] WT/MIN(22)/W/13, para.23.

[7] WT/MIN(22)/W/17/Rev.1, Ministerial Declaration on the Emergency Response to Food Insecurity.

[8] WT/MIN(22)/W/18, Ministerial Decision on World Food Programme (WFP) Food Purchases Exemptions from Export Prohibitions or Restrictions

[9] WT/MIN(22)/27, WT/L/1138,Sanitary and Phytosanitary Declaration for the Twelfth WTO Ministerial Conference: Responding to Modern SPS Challenges.