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美國印太戰略最新發展
日期:2021/11/25
作者:中華經濟研究院東協中心 吳安琪 輔佐研究員
文件編號:WTOepaper759
一、    川普時期的印太戰略

  美國的「印太」戰略由美國前總統川普於2017年11月訪問越南河內參加APEC峰會期間首次提出,當時川普提出「自由開放的印度太平洋願景」(Free and Open Indo-Pacific Vision, FOIP),隨後白宮發布《2017國家安全戰略報告》正式使用「印太」(Indo-Pacific)區域概念,取代以往慣用之「亞洲及太平洋」或「亞太地區」,揭示「印太」戰略將成為川普政府亞洲政策的主軸。川普政府的印太戰略三大支柱為:經濟上促進共榮、治理上捍衛良善治理與公民社會、安全上確保和平安全的區域秩序。

(一)簽署《2018年善用投資促進發展法》與《亞洲再保證倡議法》支持印太戰略發展

  在川普任內,透過《2018年善用投資促進發展法》(Better Utilization of Investments Leading to Development, Build Act)成立融資能力達600億美元的「美國國際開發金融公司」(The U.S. International Development Finance Corporation, USDFC),並期望USDFC能夠成為美國政府支持民間企業投資印太地區的重要融資來源;簽署《亞洲再保證倡議法》(Asia Reassurance Initiative Act of 2018, ARIA)載明2019至2023年間,每年提供15億美元加強美國在印太的參與,包括民主法治、網路安全、青年領袖、制訂電力規劃、人權倡議。

(二)重啟美日印澳四方會談作為印太戰略最重要的對話機制

  美國、日本、印度、澳洲組成的四方會談(U.S.-Australia-India-Japan Consultations, the “Quad”)是川普任內有關印太事務最重要的對話機制,川普在2017年11月提出印太願景後,睽違10年的美日印澳四方會談再度召開,並於2019年9月首次升級為部長級層次的會議(外長會議)。

  美日印澳四國建立對話關係,最早緣起於2004年南亞大海嘯之後四國組成的四方安全對話(Quadrilateral Security Dialogue),並在2007年首次召開非正式對話,隨後四國又舉行第一次海軍演習,但因遭受中國抗議使得四國停止演習,該對話也隨之暫停。2012年,安倍晉三提出「民主安全鑽石」概念,使Quad重新浮出檯面。2017年11月美國提出「印太戰略」也成為四國會議重新召開的契機。2017年11月15日,四國在睽違10年後再次召開Quad會議。

(三)印太經濟願景聚焦數位經濟、能源、基礎建設

  川普任內發動美中貿易戰,根據1962年貿易擴張法第232條(簡稱《232條款》)與1974年貿易法第301條(簡稱《301條款》)實施一系列針對中國大陸的經貿與投資限制措施。除此之外,對於中國大陸以外的印太地區所採取的經貿合作政策主要是表現在2018年當時美國國務院所發布的《美國印太經濟願景》(America's Indo-Pacific Economic Vision),該經濟願景啟動1.135億美元支持印太的數位經濟、能源、基礎建設三大領域發展。

  具體計畫包括在數位經濟領域下成立「數位連線和網路安全合作關係」(Digital Connectivity and Cybersecurity Partnership, DCCP)、建立「美國東協智慧城市夥伴關係」(U.S.-ASEAN Smart Cities Partnership, USASCP);在能源方面建立「Asia EDGE-透過能源促進發展和成長計劃」(Enhancing Development and Growth through Energy)並與各國建立雙邊的能源戰略夥伴關係;在基礎建設方面則成立「基礎建設交易與協助網」(Infrastructure Transaction and Assistance Network, ITAN)以及其下的「交易顧問基金」(Transaction Advisory Fund, TAF)、戰略基礎設施(Strategic Infrastructure)、戰略港口計劃(Strategic Ports Initiative)等等。

  除上述之外,川普時期對於印太的重要政策工具還包括試圖建立高標準基礎建設的「藍點網絡」(Blue Dot Network)、促進印太良善治理的「印太透明倡議」(Indo-Pacific Transparency Initiative)、幫助美國企業取得海外標案的「交易團隊」(Deal Teams)等。

  相關策略包括推動美國經濟實力輸出、鼓勵美國企業投資印太國家、促進美國結合理念相近的已開發國家(如日本、澳洲或新加坡)在印太區域的第三國開展合作投資計畫等。無論是安全、經濟、或是治理面向的印太政策,都是希望藉此提供印太國家在中國大陸「一帶一路」倡議之外的更多選擇。

二、拜登上任至今的印太戰略

  拜登在2020年競選期間的外交論述仍使用傳統的「亞太」一詞,並未使用「印太」之詞彙,使外界不清楚拜登是否將拋棄川普時期的印太政策,或將重回歐巴馬時期的亞太政策,或是尋求其他路線。但外界預期相較於川普「美國優先」(America First)的單邊主義行事作風,拜登應該會更重視多邊主義以及維護美國和盟友及夥伴之間的關係。

  拜登總統於2021年1月20日正式上任,一上任即宣示恢復美國的全球地位(restoring America's global standing),重建全球民主聯盟,重新加入對抗氣候變遷的《巴黎氣候協定》(Paris Agreement)、重返世界衛生組織(WHO),並在條件允許下與伊朗達成《伊朗核問題聯合全面行動計畫》(Joint Comprehensive Plan of Action, JCPOA)、加入嚴重特殊傳染性肺炎疫苗實施計劃(COVID-19 Vaccines Global Access, COVAX)、恢復對聯合國人口基金(United Nations Population Fund, UNFPA)的補助、取消川普時期對國際刑事法院(International Criminal Court, ICC)官員的制裁、重新參與G7和G20等多邊論壇,顯示出迥異於川普的多邊主義作風。此外,拜登上台後也改變競選時期的說法而使用「印太」一詞,並明確表示美國將「直接迎戰美國最大競爭者—中國對美國繁榮、安全和民主價值觀的挑戰」。

  在對外經貿政策方面,拜登與川普相較之下更重視供應鏈安全,拜登於2021年2月24日簽署強化美國關鍵產業供應鏈安全的《美國供應鏈行政命令》,包括半導體、先進電動車電池、藥物和稀土等產業,以及國防、公共衛生、資通訊科技、能源、運輸、農業等領域。2021年6月4日,白宮公布《供應鏈檢討報告》 ,指出美國過於仰賴進口、本土產能不足的問題,進而針對半導體、先進電動車電池、藥物和稀土供應鏈問題提出解決方案。

  此外,拜登政府也積極與美國盟國和夥伴在有爭議的經貿議題上尋求和解,並改變了前任總統川普將「公平貿易」排在最優先順位的做法。美國貿易代表署(USTR)在2021年7月23日正式結束對越南匯率操控的調查,決定不對越南採取貿易制裁;美國與歐盟也在2021年10月31日就雙方爭議最大的鋼鋁稅議題達成妥協,美國將部份放寬對歐盟的鋼鋁稅並停止雙方在WTO有關鋼鋁稅爭端;甚至針對最大競爭對手中國,USTR也在美國國內工商團體多次反應後於2021年10月4日表示將會「排除美中貿易的某些關稅」。
    
  印太政策方面,川普時期所創建的印太相關機制和具體合作計畫在拜登上任後大多數仍得以延續,拜登政府沿用了川普印太經濟願景下有關數位經濟、能源、基礎建設三大合作領域的各項計畫,如DCCP、USASCP、Asia EDGE、ITAN,以及美國國際開發金融公司、藍點網絡等。另外,美日印澳四方論壇(Quad)在拜登任內得到更高的重視程度。

  總體而言,拜登上任至今對印太區域的主要政策與作為有以下幾點:發布《國家安全戰略暫行指南》(Interim National Security Guidance)指出未來美國最堅實的存在將會在印太和歐洲;將美日印澳四方會談(Quad)升級為領袖峰會,並啟動以Covid-19為主的多項具體合作措施;美國、英國和澳洲三國宣佈簽署新的安全協議「美英澳安全聯盟」(AUKUS)推動三國在印太地區的安全合作;推動〈印太經濟架構〉(Indo-Pacific Economic Framework)。以下將逐一說明:

(一)發布《國家安全戰略暫行指南》明確指出未來美國最堅實的存在會在印太和歐洲

  2021年3月3日白宮發布《國家安全戰略暫行指南》(Interim National Security Guidance),該指南指出全球權力分配正在改變,中國是唯一具潛力向國際體系發動挑戰的競爭者。美國核心國家利益促使美國與「印太、歐洲與西半球」建立最深的聯繫,並表明未來美國最堅實的存在會在「印太和歐洲」地區。在印太地區個別國家的部分,特別點名印度、紐西蘭、新加坡、越南等國,可合理推斷上述國家應會成為拜登政府印太政策的重點國家。

  事實上,拜登上台後的官員出訪也符合上述情況。2021年7月底美國國防部長奧斯汀(Lloyd Austin)訪問新加坡、越南、菲律賓;2021年8月底美國副總統哈里斯(Kamala Harris)訪問新加坡與越南。美國華府智庫「戰略暨國際研究中心」(Center for Strategic and International Studies, CSIS)的東南亞問題專家波林(Gregory Poling)指出,美防長奧斯汀出訪的新加坡、越南與菲律賓三國,是東南亞十國當中戰略上和美國最為一致,並且最支持美國在印太地區維持強大存在的國家,奧斯汀的選擇反映了美國對東南亞夥伴的優先順序。

(二)將美日印澳四方會談(Quad)升級為領袖峰會,並啟動以Covid-19為主的多項具體合作措施

  美國、日本、印度、澳洲定期召開與印太地區相關的四方會談(Quad),為川普時期美國印太戰略的重要對話機制,四國定期討論有關印太地區相關事宜,Quad是否會逐漸朝向「亞洲的北約」發展一直都是外界密切關注的焦點。拜登上任後,將Quad會議層級由原本川普時期的部長級會議提升為領袖峰會,今(2021)年已召開兩次峰會,拜登政府持續利用此機制展開美日印澳在印太地區的各項合作措施,可預期此後Quad的重要性將繼續上升。

  在2021年3月12日美日印澳Quad領袖視訊峰會中,美日印澳建立「Quad疫苗夥伴關係」(Quad Vaccine Partnership)以共同應對疫情,並決定幫助印度藥廠Biological E於2022年底前生產10億劑以上新冠肺炎疫苗,供應給東南亞及太平洋島國為主的國家。本次會議也成立「新興科技工作小組」(critical- and emerging-technology working group)和「氣候工作小組」(climate working group)以因應新興科技崛起與全球氣候變遷問題

  2021年9月24日舉行美日印澳Quad領袖實體峰會,截至當時,美日印澳已經向印太地區國家捐贈7,900萬劑疫苗,向全球捐贈12億劑疫苗,以上數量不包含對透過COVAX系統捐贈的疫苗。本次峰會也提出四國在新冠病毒暨全球公衛、基礎建設、氣候、民間交流與教育、關鍵與新興技術、資訊安全、以及太空方面的合作計畫。

  本次峰會啟動的重要計劃如下,在基礎建設方面,有G7峰會宣布的「打造更好世界」(Build Back Better World, B3W),這是一項聚焦在數位連結性、氣候、衛生與衛生安全、性別平等的基礎建設夥伴關係;在氣候合作方面建立Quad「綠色運輸夥伴關係」(Green-Shipping Network)與「綠氫夥伴關係」(Clean-Hydrogen Partnership);在人才培育方面,成立Quad獎學金鼓勵人才交流;在關鍵與新興技術方面發佈《Quad對於技術開發、治理與使用的標準》、建立技術標準連絡小組(Technical Standards Contact Groups)、啟動半導體供應鏈計畫(Semiconductor Supply Chain Initiative)、支持5G佈署與多元化、追蹤生物技術掃描(biotechnology scanning)與其他科技趨勢,以及發佈《Quad對於技術開發、治理與使用的標準》(Quad Principles on Technology Design, Development, Governance, and Use),建立一套開放與安全的技術生態系統。

(三)美國、英國和澳洲三國宣佈簽署新的安全協議「美英澳安全聯盟」(AUKUS),推動三國安全合作以維持印太和平穩定。

2021年9月15日,美國、英國和澳洲三國宣佈簽署一項新的安全協議「AUKUS」(美英澳安全聯盟,AUKUS為AU澳洲、UK英國、US美國三者的合稱)以推動三國在安全防禦方面的合作,美英澳指AUKUS的發起有助於維持印太地區的和平穩定。此舉為美國將外交重心轉向印太地區的具體展現。

  美英澳將促進更深層次的資訊和技術共享,包括將推動安全防禦相關的科技、產業與供應鏈的深度融合,尤其將大幅深化一系列有關安全與防禦能力的合作。AUKUS成立後的第一個計劃為英國與美國對澳洲發展核動力潛艇(nuclear-powered submarines)的支持,目前全世界僅有美國、俄國、中國、英國、法國與印度擁有核潛艇。另外,AUKUS初期階段的合作將會聚焦網路能力、人工智慧、量子科技與「額外的海下能力」(意指水下作戰能力)。

  儘管AUKUS成立宣言未提及中國,但外界普遍認為AUKUS即是針對中國,例如川普時期的國家安全副顧問博明(Matt Pottinger)即表示,AUKUS聲明中提到的水下作戰能力是北京的「阿基里斯腱」,一旦美國印太盟友發展出水下作戰能力,將會對北京產生強大的威懾力。  

(四)推動〈印太經濟架構〉(Indo-Pacific Economic Framework),將圍繞在貿易便捷化、數位經濟之標準化、科技、供應鏈韌性、減碳和潔淨能源、基礎設施、勞工標準和其他互利領域。

  2021年10月27日美國總統拜登於東亞峰會(East Asian Summit)期間,重申美國對印太地區的持久承諾,並表示美國尋求一個開放、相連、繁榮、具有韌性和安全的印太地區。最重要的是,拜登宣布將與合作夥伴探討制定〈印太經濟架構〉(Indo-Pacific Economic Framework)的發展,該架構將圍繞著「貿易便捷化、數位經濟標準、科技、供應鏈韌性、減碳和潔淨能源、基礎設施、勞工標準以及其他領域」等議題。美國商務部長雷蒙多(Gina Raimondo)表示,印太經濟架構將具有包容性和靈活性,結構不會像典型的自由貿易協定,印太經濟架構可能會在明年(2022)年初啟動。

  此前,各界對於拜登印太政策的批評認為拜登政府對印太地區的態度缺乏重點,更缺乏對於印太地區的有效的經濟戰略,最重要的是,退出TPP後也沒有提出新的貿易協議 ,與此同時,中國大陸卻積極推動RCEP的簽署與實施進度,更申請加入CPTPP,有意取得印太地區乃至全球經貿整合的主導權。白宮此時提出的印太經濟架構回應了上述批評,然而卻無法消除印太國家對美國參與印太經貿整合的疑慮,CSIS的東南亞問題專家波林表示,拜登政府知道美國的經濟國策(economic statecraft)是一項弱點,但有鑑於華府的政治現實,美國不會如印太地區大多數人所期望的重回CPTPP,印太經濟架構是在選擇相當有限的情況下所產生。