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【轉載】韌性供應鏈發展趨勢與臺灣的因應對策
日期:2021/11/17
作者:中華經濟研究院區域發展研究中心 楊書菲 副主任兼副研究員
文件編號:WTOepaper758
全球供應鏈面臨巨大風險

  2017年川普上任美國總統後,美中關係巨變,並自2018年下半年啟動關稅戰,除了對在中國大陸及美國生產的企業、當地消費者及美中兩國經貿表現產生直接影響外,也波及世界其他國家,造成全球經濟成長趨緩,並促使全球跨國企業生產基地移轉,改變國際產業供應鏈布局。

  除了關稅戰外,美中還涉及更為複雜的科技之爭、國安之爭,甚至是世界霸權地位之爭。也因此,美國企圖從經濟、貿易、技術及供應鏈等各種面向上與中國大陸進行脫鈎,降低對中國大陸的依賴,同時避免被中國大陸超越,最典型的案例即是禁止晶片製造業者不得將由美國半導體設備、軟體及技術生產的晶片售予華為,企圖完全阻絕中國大陸科技業者透過第三方管道間接取得美國半導體技術及產品。

  除了美中貿易戰外,2020年初從中國大陸武漢開始並蔓延全球的COVID-19疫情,對全球供給面及需求面皆造成嚴重衝擊,並導致全球供應鏈斷供等較美中貿易戰更為混亂局面。以供給面來看,中國大陸、東南亞等主要生產基地先後因疫情嚴峻停工、停產,以及之後全球航運缺櫃、塞港等情況,導致全球斷料斷供,部分企業因防護設備不足無法進行安全生產,或因缺料而被迫停產。就需求面來看,全球各國陸續採取鎖國、封城或居家辦公,重創消費需求及經濟成長,許多百年老店也不堪虧損,應聲而倒。

  COVID-19疫情與美中角力的交乘效果,以及近年各國對節能減排的重視,如中國大陸因缺電而採取「能耗雙控」強制限電措施,導致企業停產、限產等,對全球供應鏈進行了前所未見的壓力測試,並顯現出當前全球供應鏈在各種環節的弱點,使產業甚至國家暴露於危險之中,迫使各國政府及企業重新思考提升產業及企業供應鏈韌性的策略與作法。

國際供應鏈重組趨勢

  美中經濟對抗長期化及COVID-19疫情在各地蔓延,各國政府及企業更加意識到過度依賴單一供應鏈對國家安全可能產生的風險,加速供應鏈回流或「去中心化」。對政府而言,除了高科技產品及技術受制於人可能會危及國安與資安外,低成本的產品,如口罩、藥品原料過度依賴中國大陸等單一國家供應也可能危及國家安全。對企業而言更是如此,高度依賴單一生產及原料供應,將產生供應鏈風險,影響生產穩定性。

  基於此,全球供應鏈將在下面幾個原則下進一步進行調整,以強化韌性,包括「分散原則」,即避免供應來源應集中於單一企業、單一國家、單一地區;「短鏈原則」,即要避免長途運輸可能產生的風險;「數位原則」,即要透過數位化工具減少物流中人與人的接觸;「信賴原則」,在產業安全的重要性日益提高下,國家因素成為供應鏈夥伴的重要考量。一個可以信賴的供應夥伴應建立在一個可以信賴的友善國家的前提上。

  全球產業供應鏈在美中貿易戰及疫情之後出現如下趨勢:

  一、回流(Reshoring)及打造自主供應體系

  美中貿易戰下,在投資環境熟悉度、滿足供應鏈或技術條件、母國政策引導或母國本身為其主要市場(如母國為美國)的考量下,有些企業選擇回母國投資。臺灣在部分產業的產業供應鏈尚很完整,仍保持相當規模之產能,在投資環境熟悉度及政策引導的考量下,許多臺商亦優先考慮回臺投資。截至2021年10月1日,已有226家臺商通過「歡迎臺商回臺投資行動方案」審查,總金額為新臺幣8,562億元[1],包括網通設備、伺服器、電腦周邊產品、機械設備、自行車、汽車零件、紡織品、隱形眼鏡、包材等廠商。

  美中科技戰、日韓貿易糾紛及COVID-19疫情讓企業意識到關鍵技術及原料自主可控的重要性,特別是攸關國家安全與產業競爭力的關鍵技術與原材料及與人民生命安全與健康相關的醫療產業,將呈現戰略化發展,自原先高效分工之全球供應體系,分裂為眾多、以本土市場為主之小型供應體系,各國紛紛自建醫藥與醫材產品國內生產能力,如歐盟研擬歐洲醫藥戰略,將加速生醫及醫材在地生產;美國研擬將醫療供應鏈從海外移回美國本土,以解決美國對外國醫療供應依賴的問題;日本則針對生產口罩、酒精消毒液、防護服、呼吸器、人工肺等重要產品的日本國內生產廠家,及高度依賴國外進口的醫藥品、原料藥等的國內生產廠家,給予生產設備整備補助,以提高自主供應能力。除此之外,全球晶片缺貨突顯半導體重要性及半導體區域生產過度集中可能造成的供應鏈風險,不論美國、歐盟、日本、韓國、臺灣或中國大陸,皆企圖提高半導體材料、設備、製造等的自主性。

  製造回流主要是以高科技密集或是具有關鍵戰略意義、攸關國家安全的技術、產品及產業為主。對製造回流的先進國家而言,可能需面對完備生產條件的挑戰;而開發中國家所面臨的挑戰則主要是打入全球高階價值鏈體系的機會減少,不利於技術提升與產業發展。

  二、分散化或區域化生產

  美中貿易戰後,只在中國大陸生產、出口美國之企業紛紛另尋第二生產基地,打造「China+1」的布局模式,把要輸往美國市場之產品,由中國大陸以外地區出貨;供中國大陸內需或是非美國市場者,則仍維持由中國大陸生產。採用這種「China+1」布局模式的企業大部分是為了規避美國的301懲罰性關稅,但對於資通訊品牌廠而言,尚有要降低美中經濟對抗政治風險的目的。以蘋果供應鏈為例,蘋果公司將手機生產供應鏈依「中國大陸市場」及「美國市場」分流,若產品主要是要在中國大陸市場銷售,將由中國大陸企業在地生產;若產品以出口美國為主,將由臺商企業在中國大陸以外地區生產。針對在中國大陸市場以外銷售的智慧手機,蘋果將生產重心改為越南及印度,這也使得鴻海、緯創及和碩紛紛加碼投資越南及印度。蘋果供應鏈的調整反映出新的供應鏈布局思維,即由在地企業在地生產在地銷售的思維。未來這種思維亦可能被其他政府所採用,以要求跨國企業在地生產,如美國政府要求台積電赴美國設立晶圓製造廠,除了國安考慮之外,亦相當程度是從這種思維出發。

  COVID-19疫情突顯生產集中一地及遠距運送的風險,因此上述的「China+1」布局模式可能不足以讓跨國企業有效降低斷供的風險,因此,有些企業可能會更進一步採取鄰近消費市場的分散式布局模式。不過,如果布局過於分散就可能會面臨規模不經濟、成本過高的問題,因此,權衡效率極高與風險極小之下,跨國企業可能改採區域化布局的方式,形成上(游)長下(游)短的供應鏈模式。透過區域營運中心的統一採購、即時數據分析及供應鏈管理,可以有效降低供應鏈成本,同時達到分散風險的目的。

  三、利用數位科技強化供應鏈管理

  美中貿易戰及疫情加速全球供應鏈重組,但廠商在製造回流或移轉生產基地的過程中,常會面臨當地勞動力不足及缺乏規模經濟的問題。為了解決相關的問題,企業必須加快數位轉型,透過即時數據的分析與解讀,及工業4.0、3D列印等新技術的運用,提高自動化及生產效率,提供快速、彈性、客製化的製造服務。《世界投資報告2020》指出,自動化可以降低勞動成本,增加規模經濟,實現分散流程的重組和回流。數位技術的應用則可以降低生產網路的管理和交易成本,更有效地協調複雜的供應鏈,並提高中小企業進入全球供應鏈的機會。另外,疫情之後遠距服務可能成為新常態,而這也必須仰賴AI、AR/VR等相關技術的應用才能夠實現。

  四、與理念相近夥伴共同打造韌性供應鏈體系

  美中貿易戰及疫情之後,各國意識到與盟友及夥伴合作共同打造信賴及韌性供應鏈的重要性,單靠一國之力量,難以確保關鍵技術供應鏈的安全,並有效降低對中國大陸的依賴。歐美地區以美國力推的「經濟繁榮網路」(Economic Prosperity Network, EPN)為代表,美國希望在互惠的基礎下,能建立可與中國大陸抗衡且可信賴的全球新供應鏈。拜登政府從確保國家安全、經濟安全、產業安全角度出發,於2021年2月24日簽署第14017號行政命令,要求100天內提出半導體製造和先進封裝、大容量電池(含電動車電池)、關鍵礦物和戰略原物料(含稀土元素)、藥品和原料藥及應對COVID-19所需的關鍵物品(含個人防護裝備)等4份供應鏈檢討報告;一年內提出國防產業、公共衛生和生物防備產業、資訊與通信技術產業關鍵部門及次部門、能源部門產業、運輸產業、農產品和食品生產等6份供應鏈評估報告。上述報告皆需詳述美國對中國大陸供應的風險評估內容及預計如何和盟國及夥伴合作的方法。

  白宮於6月8日公布半導體、高容量電池、關鍵礦物和材料、藥物和原料藥等4項關鍵供應鏈之百日檢視報告,對美國政府提出六大類的建議,包括1、重建美國製造及創新能力;2、支持有利投資勞動力、重視永續及平等之市場發展;3、發揮政府作為關鍵產品採購者與投資者之作用;4、強化國際貿易規則及執法機制,成立「供應鏈貿易突擊工作組」(supply chain trade strike force)因應不公平貿易行為;5、與盟友及夥伴合作,減少全球供應鏈中的脆弱點;6、監控疫後各國重新開放後之短期供應鏈中斷情況[2]。值得注意的是,百日檢視報告並沒有要完全將中國大陸排除在美國供應鏈之外的意圖,許多美國智庫報告亦認為這種作法不切實際,因此拜登政府的作法將是透過自主發展或是邀請合作夥伴赴美投資以掌控供應鏈關鍵環節,及釐清中國大陸供應風險,並透過增加供應來源的多元化提高供應鏈的韌性。

  歐盟於2020年提出「開放性戰略自主」(open strategic autonomy)政策,並於今年5月5日公布《歐盟的戰略依賴與能力》報告[3],針對關鍵原材料、醫藥原料、鋰電池、氫能、半導體、雲和邊緣計算等六大領域進行深入盤查,從而進一步瞭解戰略依賴的起源及其影響,並提出相應措施以解決歐盟戰略依賴的問題。歐盟希望能夠與亞太國家建立穩定的韌性供應鏈合作夥伴關係,其中開放、永續等都是歐盟的關切重點,歐盟會思考不同供應鏈的合作風險,從中找出合適的合作方式,並希望所有供應鏈相關業者都能夠符合歐盟對於社會與環境的標準。

  亞太國家中以日本最為積極,不僅提出「新冠肺炎疫情緊急經濟對策」,提供資金協助日商返回日本或遷移至東協國家與印度;也與東協研擬「東協-日本經濟韌性行動計畫」(ASEAN-JAPAN Economic Resilience Action Plan),以強化經濟韌性、維持東協及日本緊密的經貿連結為主軸,希望能藉此降低疫情對經濟的負面影響。此外,為降低依賴中國大陸紅色供應鏈的風險,並達成印太地區(Indo-Pacific region)供應鏈多元化目標,日本發表之「供應鏈韌性倡議」(Supply Chain Resilience Initiative, SCRI)亦獲得印度及澳大利亞支持。三國同時呼籲理念相近的國家應共同參加此倡議。

臺灣建構韌性供應鏈的策略

  就臺灣而言,面對全球國際經貿環境快速變化,以及國際供應鏈風險攀升,身為全球供應鏈體系的重要一環,臺灣可以扮演全球企業在打造安全、韌性、信賴供應鏈時的重要夥伴,協助全球企業不受斷供、斷鏈威脅,滿足對生產安全的需求。

  要確保跨國企業在臺灣下單生產沒有斷貨風險,臺灣首要是提高國內生產的能力與韌性,而這包括幾個重要的策略作法:

  一是提高本土供應的自主性,透過在地投資或是吸引外人投資彌補產業及供應鏈缺口,以及增加國內生產的備載能量。

  二是企業透過海外據點產能調配與營運模式調整,以及提升本身的5R能力,即耐受能力(Robustness)、備載能力(Redundancy)、彈性調適能力(Resourcefulness)、即時回應能力(Response)、恢復力(Recovery)[4],來應對突發的意外事件。

  三是完善基礎建設,加速法規、制度國際接軌,包括解決五缺的問題,優化投資環境;建立ICT、5G、機械等各類產品的資訊安全認證體系和監測系統,與國際接軌,確保臺灣生產的產品滿足國際對資訊安全的要求,如符合美國乾淨網絡的要求而能夠支援美國O-RAN發展;確保臺灣自身的能源安全及充裕的綠能供應,推動能源相關產業的發展,包括智慧電網、儲能設備等。

  四是透過國際合作,多元化供應來源。在臺灣資源及產能有限下,應善用周邊國家的供應能量,以臺灣為中心,重塑東亞地區生產網路與鏈結,確保重要工業生產原料和零組件的第二生產基地或供貨來源。

  最後則是釐定韌性供應鏈下的產業發展政策,特別是針對攸關全球下一世代產業變革及可能翻轉臺灣產業發展的重點領域,如半導體、5G及電動車等。全球供應鏈發生劇大變革,提供臺灣一個全球供應鏈關鍵地位再擘劃的機會。對臺灣已具高度競爭力的半導體而言,在各國施政與地緣政治對半導體產業干預增加下,我國企業被迫擴大海外布局以滿足國際客戶對供應鏈韌性之期待,此舉不僅將影響上下游業者布局,也將重塑臺灣與各國半導體競合關係。政府實有必要通盤考量半導體未來在產業結構應扮演角色,透過政策資源因勢利導,使半導體成為有助於臺灣創新應用產業發展之活化劑。而在5G、電動車方面,全球雖深具產業發展潛力,但臺灣業者在此等領域的全球參與深度普遍不足,關鍵零組件掌握度不夠,廠商多各自努力,整體產業發展走向仍不夠明確。基於此,政府必須明確發展方向,慎選深耕領域,集中資源來強化優勢,才有機會在全球供應鏈中掌握關鍵一環。


[1] 投資臺灣事務所。投資臺灣三大方案。https://investtaiwan.nat.gov.tw/showPagecht1135?lang=cht&search=1135

[2] THE WHITE HOUSE WASHINGTION (Jun., 2021). BUILDING RESILIENT SUPPLY CHAINS, REVITALIZING AMERICAN MANUFACTURING, AND FOSTERING BROAD-BASED GROWTH. https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/06/100-day-supply-chain-review-report.pdf

[3] EU (May 5, 2021). Strategic dependencies and capacities. https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/swd-strategic-dependencies-capacities_en.pdf

[4] WEF (2013). Global Risks 2013: An Initiative of the Risk Response Network. https://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalRisks_Report_2013.pdf