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【轉載】解析歐盟「開放性戰略自主」產業政策之內涵
日期:2021/11/11
作者:中華經濟研究院WTO及RTA中心 李明勳 輔佐研究員
文件編號:WTOepaper757
從「戰略自主性」到「開放性戰略自主」

  近年隨著美中貿易衝突及新冠肺炎疫情持續升溫,加速帶動全球供應鏈的重組潮流,朝去中心化、多元化、區域化及短鏈化方向發展。歐盟有感於在關鍵技術與領域逐漸落後全球,疫情更加劇歐盟的戰略依存性困境,導致醫藥品與醫療器材、車用電子等關鍵產品發生短缺,如何在關鍵技術與領域上強化戰略自主性顯得格外重要,「開放性戰略自主」(Open Strategic Autonomy, OSA)概念應運而生。

  OSA概念的前身為「戰略自主性」,多用於安全與外交領域。近年在美中貿易衝突與新冠肺炎疫情影響下,對於戰略自主性的重視逐漸應用至貿易與產業面,形成所謂的「開放性戰略自主」。尤其在新冠疫情影響下,歐盟內部和外部市場的需求面與供給面均遭逢巨大衝擊,其中部分關鍵戰略產品如醫藥品、車用電子等因為疫情實施的限制或禁止出口措施,出現全球短缺困境,加劇歐盟的戰略依存性困境。

  此外,歐盟也意識到在若干關鍵技術領域遠遠落後美國、中國大陸等國,以致在貿易衝突演變至科技戰之下,歐盟在科技管制上的影響力已不若以往。根據歐盟報告,歐盟在一些關鍵技術上仍享有相對優勢,包括先進材料、物聯網等。但在一些關鍵技術上正遭遇全球挑戰,例如在AI、大數據、機器人上落後美、中;在產業生物科技上落後美、日;在半導體上則落後美、日、中。

  以半導體供應鏈為例,歐盟在設計面上高度仰賴美國提供通用的設計工具,例如歐盟的電子設計自動化(Electronic Design Automation, EDA)占半導體價值鏈全球收入的比重為19%、無晶圓廠企業(Fabless)比重僅4%;在製造面上,歐盟高度仰賴亞洲的高階晶片製造,例如歐盟的純晶圓代工廠(Pure-play Foundry)占半導體價值鏈全球收入的比重僅3%,封裝與測試更是付之闕如。整體而言,歐盟半導體產業在全球總收入比重僅占10%左右(約440億歐元),此明顯與歐盟占全球經濟比重不相符,2019年歐盟GDP占全球比重約16%。(參附表)



  為了強化歐盟在重點產業上的自主性與競爭力,歐盟於2020年3月發布「歐洲新產業策略」(A New Industrial Strategy for Europe),強調歐盟在氣候中和與數位經濟上的雙重轉型,並宣示將強化歐盟產業的戰略自主性,針對歐盟最需要的產品減少對他人的依賴,包括關鍵原物料與技術[1]、糧食、基礎建設、安全及其他戰略領域,同時提供歐盟產業有機會去拓展自己的市場、產品與服務,以促進全球競爭性。此時歐盟仍使用戰略自主性,而非OSA,但其內容描述已近似於後續對OSA的構成要件。

  2020年5月27日,歐盟提出因應新冠疫情衝擊的歐洲復甦計畫-「下世代歐盟」(Next Generation EU),首次使用OSA概念,強調歐盟未來將追求OSA與強健的價值鏈,持續承諾開放且公平的貿易,但有必要更注意到減少依賴性,以強化供應安全,尤其是醫藥品與關鍵原物料上。此後,OSA概念大量出現在歐盟重要峰會與文件上,肯認OSA的重要性,並針對其內涵持續辯論。

  歷經數個月討論後,歐盟於2021年2月18日新版貿易政策審查文件-「開放、永續與自信的貿易政策」(An Open, Sustainable and Assertive Trade Policy),其中闡述OSA定義與重要內涵。同年5月5日,歐盟發布「更新2020年新產業策略」(Updating the 2020 New Industry Strategy)及「戰略依存性與能力」(Strategic Dependencies and Capacities)工作報告等,持續肯認OSA的重要性與內涵。

開放性戰略自主之內涵與構成要件

  根據歐盟2021年2月的「開放、永續與自信的貿易政策」,所謂OSA係指「有能力形塑新的全球經濟治理體系並發展互利的雙邊關係,同時保護歐盟免於受到不公平且濫用行為的傷害,該能力包括多元化與鞏固全球供應鏈,以提升對未來危機的韌性[2]。」

  OSA的三大構成要件包括:(1)韌性與競爭性、(2)永續性與公平性、(3)自信與以規則為基礎的合作。以此為基礎,歐盟邁向OSA的三大支柱分別為開放性、永續性、自信性,此即為2021年2月歐盟「開放、永續與自信的貿易政策」所凸顯的三個詞彙[3]

  在開放性上,由於過往戰略自主性的概念可能有潛在的政治性與對抗性,因此歐盟特別冠上「開放性」概念,顯示歐盟在追求戰略自主性時,仍將繼續堅守對自由且開放的市場經濟承諾,避免讓外界以為OSA等同於經濟的自給自足或是保護主義政策。為了強化歐盟多元產業間的韌性與競爭力,歐盟須確保自由開放的國際市場及不受扭曲的市場進入,亦須完全善用單一市場的開放性優勢,成為多邊主義及以規則為基礎的國際秩序的可信賴提供者。

  在永續性上,韌性與永續性相輔相成,強化歐盟供應鏈韌性將有助於讓歐盟供應鏈更具永續性,但目前正面臨新冠疫情的嚴峻考驗。歐盟將與理念相近夥伴在WTO、G20架構內發展貿易與健康倡議,對健康產業供應鏈進行更全面的檢視,並制定適當的解決方法,包括從危機預防與準備到多元化生產與供應鏈、確保關鍵物資的戰略庫存,以因應供應鏈中斷或需求衝擊發生時的韌性。

  在自信性上,歐盟將促進現代化、以規則為基礎的架構,來緩解全球與區域緊張情勢,其中將優先強化與美國的「跨大西洋夥伴關係」(Transatlantic Partnership),共同合作改革WTO議程及應對相關全球議題。歐盟亦須與中國大陸建立更公平且以規則為基礎的經濟關係,使其承擔更多國際貿易制度下的義務。更重要的是,歐盟將多元化其對外關係,與理念相近夥伴建立聯盟,包括透過締結貿易協定。

歐盟首份戰略依存性報告之認定

  在歐盟執委會2021年5月5日公布「更新2020年新產業策略」之下,亦發布首份分析戰略依存性初步報告-「戰略依存性與能力」報告,初步確定有137項屬於歐盟「高度依賴」(highly dependent)第三國進口之產品,占歐盟總進口產品值約6%。其中另有34項屬於「潛在更脆弱」(potentially more vulnerable)之產品,其進口來源多元化與取代性程度更低,占歐盟總進口產品值約0.6%。這些產品大多屬於能源密集型、健康產業生態系統,以及其他相關支持雙重轉型之產品[4]

  在高度仰賴第三國進口之產品中,最大宗屬於關鍵原物料(Critical Raw Materials, CRM)、加工物料與化學產品,大多為能源密集產業生態系統。第二大類屬於健康生態系統,包括:活性藥物成分(Active Pharmaceutical Ingredients, APIs)、其他藥品與新冠疫情相關產品(如防護衣零件等)。第三大類屬於與雙重轉型直接相關的再生能源與電子生態系,例如:永恆磁石、蓄電池、電動馬達、無線電廣播接收器、筆電、智慧型手機等。

  在潛在更脆弱之產品中,有22項屬於CRM與中間產品,例如APIs、鐵合金等;另12項屬於最終產品,例如渦輪螺旋槳、新冠疫情相關產品如防護衣零件、無線電廣播接收器、特定類型之藥物。

  總計這137項關鍵產品自歐盟外部進口主要集中在2至3個國家,前三大進口來源為中國大陸、越南與巴西,自中國大陸進口比重超過半數,高達52%,越南與巴西分別為11%、5%。其他進口來源包括:韓國、新加坡、美國、英國、俄國、日本等。(參附圖)



重要戰略產業

  上述歐盟關鍵產品可歸類為六大戰略產業,說明如下:

1.原物料

  歐盟執委會於2020年9月公布第四份「關鍵原物料(CRM)清單」,識別30種對經濟發展非常重要且有高度供應風險的CRM,因其高度仰賴特定國家供應,例如歐盟98%的稀土來自中國大陸、98%的磷酸鹽來自土耳其、71%的鉑族金屬來自南非。鑒於2030至2050年歐盟對CRM的需求將倍增成長,歐盟在「2020年關鍵原物料行動計畫」中制定許多行動計畫支持原物料供應鏈的韌性發展,以2020年成立的「歐洲原物料聯盟」(European Raw Materials Alliance, ERMA)最具代表性,聚焦在稀土、磁鐵與電動車。

2.活性藥物成分(APIs,原料藥)

  新冠疫情凸顯關鍵醫藥品的重要性,但歐盟在醫藥品供應鏈上高度仰賴外國,尤其原料藥高度集中在特定國家,根據2015年原料藥全球生產份額,亞太地區(中國大陸、印度)占比達66%、歐盟24%、北美洲3%,且亞太地區有逐漸增加之趨勢。而歐盟進口的原料藥中有高達45%來自中國大陸。基此,2020年11月,歐盟通過「歐洲製藥策略」(A Pharmaceutical Strategy for Europe),其四大策略之一便是「支持歐盟製藥產業的競爭力、創新和永續性,並開發高品質、安全、有效且綠色的藥物」。

3.鋰電池

  鋰電池因其優越性能而成電動車產業的關鍵零組件,但歐盟鋰電池生產遠遠落後其他全球競爭者,根據統計,2018年全球鋰電池產能高達66%集中在中國大陸,20%集中在韓國、日本和其他亞洲國家,而歐盟僅占3%。雖然歐盟已擴大對電池材料的投資,但仍不足夠。基此,2017年10月,歐盟成立「歐洲電池聯盟」(European Battery Alliance, EBA),建立一個更具競爭力與永續性的電池製造價值鏈,設定目標為2025年以前為600萬輛電動汽車提供動力。預期到2024年,歐盟可望成為全球第二大鋰電池製造國,占全球產能比重將增加至14.2%,到2029年將提升至16.6%。

4.氫能源

  再生或低碳的氫能源是歐盟產業脫碳化和提升競爭力的重大關鍵。歐盟已是許多氫技術的技術領先者,全球有一半的電解槽製造商在歐洲,但一些再生能源的原材料仍仰賴進口,且短期內缺乏足夠的再生和低碳能源供應,亦缺乏相應的基礎建設。基此,2020年7月,歐盟成立「歐盟潔淨氫燃料聯盟」(European Clean Hydrogen Alliance),執行「歐盟氫燃料策略」(EU Hydrogen Strategy)下的重要投資項目,持續資助氫能源價值鏈的發展,限制對燃料電池的依賴。

5.半導體

  半導體為智慧設備與數位服務的關鍵元件,但歐盟生產能力有限、進入成本較高和缺乏公平的競爭環境,正威脅歐盟數位轉型的能力。基此,2020年12月,歐盟通過《歐洲處理器和半導體科技倡議聯合宣言》(A European Initiative on Processors and Semiconductor Technologies),宣布未來二至三年內將投入1,450億歐元於半導體產業生態系統。亦準備發起「處理器與半導體科技聯盟」(Alliance on Processors and Semiconductors Technologies),以壯大歐盟半導體產業聯盟,並致力於尋找替代供應來源,透過與理念相近國家的全球夥伴關係,來強化既有供應鏈。

6.雲端與邊緣運算
    
  雲端與邊緣運算是實現歐盟雙重轉型的關鍵技術,但歐盟對該技術的使用率仍不高。根據統計,2020年歐盟最大雲端服務提供商占歐洲市場總收入比重不及全球1%。基此,2020年10月,歐盟通過《為歐洲企業與公部門建立下世代雲端技術聯合宣言》(Building the Next Generation Cloud for Business and Public Sector in Europe),合作促進下世代雲端技術的供應,並刺激整個歐盟採用雲端服務。亦計畫成立「產業數據、邊緣與雲端技術聯盟」(Alliance on Industrial Data, Edge and Cloud),針對數據處理的分散化趨勢,實現聯邦層級的雲端生態系統。

結語與未來前景

  新冠疫情加速歐盟推動OSA,為了更明確識別對歐盟而言具戰略依存性的產品,歐盟以一套科學且嚴謹的方式,盤點出137項關鍵產品,並歸結至六大戰略領域:原物料、活性藥物成分(原料藥)、鋰電池、氫能源、半導體、雲端與邊緣運算。該做法與美國白宮2021年6月8日公布「供應鏈檢討報告」有異曲同工之妙,美國指出半導體、醫藥品、關鍵礦物與材料、高容量電池四大關鍵產業,並依此提出具體的供應鏈復甦計畫,以降低供應鏈的「斷鏈」風險,尤其是減少對中國大陸的過度依賴。

  展望未來,在關鍵技術與產業上建立戰略自主性已是主要國家於後疫情時代的重要趨勢,如何與理念相近夥伴共同推動供應鏈合作,將是歐盟重振關鍵產業的重大課題。隨著歐盟疫情趨於穩定,再加上7月1日「歐盟數位新冠認證」(EU Digital COVID Certificate, EUDCC)正式上路,透過逐步放寬移動限制來帶動經濟復甦,此發展促使歐盟有更多心力與資源推動OSA,進而實現歐盟在氣候中和與數位經濟上推動雙重轉型的宏願。

[1] 歐盟認定對未來產業具有戰略重要性的關鍵技術發展包括:機器人、微型電子產品(microelectronics)、高效能運算、數據雲端基礎建設、區塊鏈、量子技術、光子力學(photonics)、產業生物技術、生物醫藥、奈米技術、生物製藥、先進材質與技術等。

[2] 原文為the ability to shape the new system of global economic governance and develop mutually beneficial bilateral relations, while protecting the EU from unfair and abusive practices, including to diversify and solidify global supply chains to enhance resilience to future crises.

[3] European Commission (Feb. 18, 2021). An open, sustainable and assertive trade policy. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/qanda_21_645

[4] European Commission (2021). Strategic dependencies and capacities. https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/swd-strategic-dependencies-capacities_en.pdf