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IK-CEPA與RCEP服務貿易專章之異同分析與意涵
日期:2021/10/14
作者:中華經濟研究院WTO及RTA中心 陳孟君 助研究員
文件編號:WTOepaper754
一、前言

  印尼與韓國雖然皆為《區域全面經濟夥伴關係協定》(Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP)之成員,且RCEP於2020年11月中簽訂,但印韓雙方仍積極推動IK-CEPA之簽署,希望進一步深化彼此經貿關係,同時提升雙方之市場開放。為此,隨後雙方在同年12月8日-10日的「第十次印尼-韓國CEPA協商會議」達成協議,正式完成簽署《印尼─南韓全面經濟夥伴協定》(Indonesia-Korea Comprehensive Economic Partnership Agreement, IK-CEPA)。

  基本上,IK-CEPA協定架構內容雖與RCEP相仿,但與RCEP相比,IK-CEPA除了進一步擴大零關稅之貨品涵蓋範圍之外,印韓雙方在服務貿易方面更承諾了將開放超過100個服務貿易之次行業別;甚至在特定次行業別下納入「禁反轉條款」(Ratchet Clause),提供外國投資者進一步之保障,而針對如線上遊戲、零售、建築等次行業別,則開放程度更較RCEP有所提升。

  為瞭解掌握IK-CEPA與RCEP之服務貿易規則與服務貿易市場開放之異同,以及對我國可能之影響與意涵,本文以下首先簡析IK-CEPA與RCEP之相關規定與市場開放承諾。

二、IK-CEPA服務貿易規則分析

  IK-CEPA服務貿易專章適用於所有影響服務貿易之措施,以及GATS所指之四種服務提供模式。整體而言,IK-CEPA服務業貿易專章共計18條條文與9項附件,其重點規範包含:國民待遇(第6.3條)、最惠國待遇(第6.4條)、市場進入(第6.5條)、透明化(第6.9條)、國內規章(第6.10條)與認許(第6.11條)等規定,同時特別訂有漸進式自由化(第6.17條)之條款,要求締約雙方在後續協定審查時,應持續就服務貿易特定承諾展開進一步之談判,以逐步開放雙方之服務貿易市場。

  1. IK-CEPA與RCEP之整體觀察

  IK-CEPA第六章與RCEP第八章為服務貿易專章,二協定並已針對金融服務、專業服務制訂有附件規範,惟IK-CEPA並未針對電信服務額外制訂規範,僅RCEP訂有電信服務附件。

  至於在承諾表模式上,相較於IK-CEPA之服務貿易承諾係採取正面表列模式,RCEP成員國目前則可選擇適用正面或負面表列模式,故在成員國裡,中國大陸、紐西蘭、菲律賓、泰國、越南、緬甸、寮國與柬埔寨共8國係採取正面表列模式,至於其他7國則是以負面表列方式呈現其服務貿易承諾。然而,RCEP協定要求使用正面表列的8國應在協定生效後3年內將其承諾內容轉為負面表列,至於低度開發國家柬埔寨、寮國與緬甸則可延至協定生效後的12年 。

  就服務貿易專章規範整體而言,IK-CEPA第六章和RCEP第八章之規定大致相符,兩者在服務貿易之定義、國民待遇、市場進入、最惠國待遇、透明化、認許等多數條款內容相仿;惟由於RCEP締約國眾多且各國經濟發展程度不盡相同,故RCEP服務貿易專章額外增加與東協成員國相關的部分規定,例如RCEP明言要求應提高東協成員國中低度開發國家之參與等。整體而言,IK-CEPA與RCEP就服務貿易專章相仿之條文包括:

  (1)服務貿易定義:在服務貿易定義上,IK-CEPA與RCEP所涵蓋之服務模式完全相同,均包含GATS四種模式,即模式一跨境提供、模式二境外消費、模式三設立商業據點、以及模式四自然人移動 。

  (2)國民待遇:國民待遇條款之規範重點,主要在於締約方給予他締約方之服務和服務提供者之待遇,不得低於其給予本國同類服務和服務提供者之待遇。

  (3)市場進入:市場進入條款之規範重點,主要在於禁止締約國針對協定所列舉之市場進入限制(Market Access, MA)態樣,在未在承諾表保留其限制權利下,對於他方服務或服務提供者施以限制措施。一般而言,FTA市場進入條款規範通常與GATS第16.2條 所列之6項措施相當,而IK-CEPA與RCEP於市場進入所列之限制措施即與GATS相當,主要包含數量限制、配額、交易量、設立形態與外資持股上限之限制。

  (4)最惠國待遇:兩協定均包含最惠國待遇條款,主要均規範締約方给予另一缔约方之服務和服務提供者之待遇,不得低於其给予任何其他缔约方或任何非缔约方服務和服務提供者之待遇。

  (5)透明化:IK-CEPA與RCEP均強調服務貿易監管措施透明化之重要性。原則上,兩者均要求各締約方除在緊急情況外,最遲於措施生效時,應儘快公布影響服務貿易一般適用之相關措施以及締約方簽署之所有有關或影響服務貿易之國際協定。同時,各締約方應盡可能透過網路公開前述措施或國際協定。此外,二協定亦規定締約方應指定聯絡點/查詢點供締約方間就本章事項進行溝通或提供特定資訊,惟IK-CEPA額外要求應於協定生效後2年內建立查詢點 。針對對服務貿易具有重大影響的任何新的法律、法規或行政程序或現行法律、法規或行政程序的任何變動,二協定亦規定:對其他締約方提出之請求應迅速回應,或應立即且至少每年向聯合委員會進行通知。

  (6)認許:IK-CEPA與RCEP對認許(Recognition)之規範主要均以GATS第7條認許條文作為基礎。二者均規定,為使服務提供者符合締約方所要求之所有或部分應具備之許可、核照或檢定之標準或要件,締約方對在特定國家取得之學位、經歷、資格、執照或證書得予以認許。又此類認許可透過調和或其他方式,或依據與相關國家之協定或協議,或單方自主給予等達成。此外,對於前述協定或協議,不論其為現存或將來訂立者,應提供其他有興趣之締約國適當機會,諮商加入該協定或協議,或諮商其他相當之協定或協議。再者,一締約國給予認許時,不得使適用於服務提供者之許可、核照或檢定等之標準或要件,在各國間造成差別待遇或造成服務貿易之隱藏性限制。

  2. IK-CEPA與 RCEP服務貿易規則之重大差異

  IK-CEPA與RCEP兩協定在適用範圍、承諾表結構與不符合措施、當地據點、國內規章等四大條款上有較顯著之落差,主要差異如下。

  (1)適用範圍

  IK-CEPA與RECP均納入適用範圍條款,二者明定服務貿易專章主要適用範圍於所有影響服務貿易之措施。然而,在排除適用範圍上,兩者協定雖然同樣排除政府採購、海運之沿海貿易、補貼等多項事項,惟RCEP在空運服務方面特別排除了特別航空服務(specialty air services)、地勤服務以及機場營運服務。換言之,特別航空服務、地勤服務以及機場營運服務並不適用於本章之規定。

  (2)承諾表結構與不符合措施

  IK-CEPA在承諾表結構上主要採取GATS類型的「正面表列」(positive-list)開放方式,其係以由下而上(bottom-up)之方式來進行承諾表市場開放的談判,亦即納入承諾表清單上之服務業別,方有自由化之義務。除此之外,尚可於承諾表中就市場進入與國民待遇列出限制性保留措施,而這些保留限制,通常為 GATS 第16.2條所提及的六種市場開放限制性措施,或者是具有歧視性之措施。然而,值得注意的是,印尼與韓國在承諾表中特別採取「禁反轉」(Ratchet)機制,凡是在次行業別中加註「FL」者,即代表雙方未來如針對此一次行業別採取自主自由化措施後,即不得降低其開放程度。詳見IK-CEPA第6.7條第7項之相關規定。

  RCEP在承諾表結構上則是採取「負面表列」(negative-list)之開放模式,從而在承諾表中保留之「不符合措施」(non-conforming measures)方可豁免於協定之義務;而未保留之業別必須自始、完全符合協定義務。換言之,服務貿易相關之核心義務,各締約國在各業別或行為原則上都應遵守,除非在「不符合措施」清單中有具體列出特定義務之保留或排除,方可不需遵守相關義務。對此,RCEP附件三(ANNEX III)之清單A(List A)即為締約國現有不符合措施之「凍結保留」(standstill reservation),並同時受到「禁反轉」條款之拘束。RCEP第8.8條第1項(c)款即為禁反轉條款。該條規定,締約國任何不符合性措施之修正,不得降低修正前對國民待遇、最惠國待遇、市場進入以及當地據點之開放程度;至於清單B(List B)則為未來不符合措施之保留,不論在現狀下是否已有任何限制,締約國未來都可增加限制或改變措施內容 。

  (3)當地據點

  兩協定僅RCEP特別訂有當地據點條款。RCEP第8.11條規定,各締約方不得要求另一締約方之服務提供者於其領土內設立或維持代表辦事處、分公司或任何形式之法人或為居民,作為提供跨境服務之條件。換言之,各締約方不得透過要求設立據點(例如住所)來作為提供服務之條件。

  (4)國內規章

  IK-CEPA與RCEP均訂有「國內規章」條款,兩者主要均要求每一締約方應確保所有普遍適用之影響服務貿易的措施以合理、客觀和公正的方式予以管理。此外,兩協定亦要求各締約方應盡快設立並提供適用救濟方式,並應致力於確保其採取或維持之措施係基於客觀、透明化之標準、且不超過為確保服務品質所必要之限制、以及許可程序本身不得成為對服務提供之限制。

  另一方面,兩協定對於服務提供若需取得許可之情況,均規定締約方應確保其主管機關對授權收費之合理透明、在申請人遞交申請後於合理時間內通知其決定、在申請人請求下盡速通知其申請狀態、若申請終止或被駁回,在可行範圍內應毫不延遲地(without undue delay)以書面通知申請人理由,並給予重新遞交申請之機會等。此外,GATS第6.4條國內規章談判若有結果產生,兩協定亦將檢視談判結果並適當對本條進行修正 。

  固然IK-CEPA與RCEP對於國內規章條款之規範內容大致相仿,惟RCEP第8.15.8條特別要求,如一締約方之發照或資格要求包含完成考試時,則締約方應確保考試日程安排有合理間隔;且有興趣之人有合理時間可提交考試申請。 此外,RCEP第8.15.9條亦額外規定,每一締約方應允許另一締約方之服務提供者,毫無限制地(without undue restrictions)使用其在另一締約方領土內進行貿易之企業名稱。而IK-CEPA則未納入以上相關規定。

三、IK-CEPA與 RCEP之服務貿易開放承諾比較-印尼


  近年來,由於我國臺商對印尼整體投資呈現逐年上升之趨勢,再加上印尼為我國新南向政策重點國家之一,對我國重要性不言可喻,故以下進一步說明印尼在IK-CEPA與RCEP之服務貿易市場開放承諾內容,以瞭解印尼對韓國額外之開放程度。

  整體而言,印尼在IK-CEPA與RCEP中所做之承諾雖然相去不遠,但相較於印尼在RCEP中所作之承諾,印尼在IK-CEPA中最主要、顯著地放寬許多次行業別之外資持股限制,包括:

  • 工程服務業(CPC 511-CPC 518):印尼給予IK-CEPA之韓國外人投資股份持股比例提高至67%,高於印尼在RCEP中承諾之55%;
  • 批發交易服務業(CPP 6222+6223)、經銷服務業與直銷:外資持股限制從RCEP原本承諾之51%增加至67%;
  • 中學後技術職業教育(CPC 92310):印尼在IK-CEPA進一步解除外資持股限制(RCEP允許外資持股51%),允許外資100%持股;
  • 針對提供超過250床之A級與B級醫院所提供之專科醫療醫院服務(CPC 9311):印尼亦從RCEP原本承諾之51%允許外資持股上限增加至67%;
  • 海運客運(CPC7211)與貨運(CPC7212):印尼在IK-CEPA與RCEP中均要求外國服務提供者必須以合資方式提供服務,惟IK-CEPA並未設有外資持股上限,RCEP則限制外資持股不得超過49%;
  • SPA服務:印尼在IK-CEPA中解除RCEP要求需以合資方式設立商業據點方可提供服務之限制,IK-CEPA已無限制。

  除了放寬外資持股上限外,印尼在IK-CEPA中主要亦額外新增開放「醫療器材檢測機構服務」(CPC 86769)、「最小面積超過1200平方公尺之麵包麵粉之零售服務」(CPC 63105)、「最小面積超過2000平方公尺之紡織品、服裝、鞋類和皮革製品之零售服務」(CPC 6322)、以及「線上遊戲服務」等。針對前三項次行業別,印尼主要允許外資持股上限67%;至於線上遊戲服務則僅允許51%外資持股,且執照之發放受限於經濟需求測試。

  此外,值得注意的是,印尼在IK-CEPA中進一步承諾在法律服務業、郵政服務、快遞服務、工程服務、海運客運與貨運服務等多項次行業別採取「禁反轉」機制,亦即針對前述次行業別,印尼未來若採取自主自由化措施後,即不得倒退反轉。

四、小結

  IK-CEPA與RCEP針對服務貿易規則之架構安排相近,惟二者在服務貿易承諾表結構與市場開放上有較大落差。與RCEP相比,印尼雖然在IK-CEPA服務貿易承諾中就多項次行業別給予韓國較高之外資持股比例待遇,有助於韓國業者進駐當地服務貿易市場,但事實上多數次行業別之外資持股比例仍低於印尼在東協自由貿易區(ASEAN Free Trade Area, AFTA)中給予其他東協成員國之待遇。例如,印尼在IK-CEPA中針對工程服務給予韓國投資者67%之持股上限,但在AFTA中卻給予東協成員國投資者70%之上限。對此,我國業者或許無法直接享有較高的外資持股比例待遇,但事實上我國業者可至其他東協成員國或韓國依當地法律設立據點,取得該國之身分進行投資,即可確保取得印尼給予韓國甚至是東協成員國之相同待遇。

  另一方面,我國服務業普遍規模較小,出口能量較為不足,在現行無法透過與印尼洽簽FTA而直接取得更優惠之服務貿易市場待遇之下,建議我國主政單位或可協助並宣導服務業者進行跨領域、跨業別之整合,以提升我國服務業之附加價值與競爭力。例如,印尼電商市場被認為具有巨大潛力,加上印尼人口眾多且消費潛力逐年上升,我國業者若能進行電子商務與高階物流之整合,或文創業別與數位內容之整合,或可在印尼服務貿易市場中取得先機。