Green_Earth
【轉載】拜登新政與中國大陸在氣候變遷治理領域的競爭
日期:2021/10/07
作者:中華經濟研究院第一(大陸經濟)研究所 吳子涵 分析師
文件編號:WTOepaper753
重點政策與計畫內容

一、與氣候變遷領域相關的行政命令

  為因應全球氣候變遷問題,拜登在1月27日簽署《建立總統科學顧問委員會》和《應對國內外氣候危機》兩份行政命令。前者表示將設立一個由26名專業科學顧問組成的總統科學技術顧問委員會(President’s Council of Advisors on Science and Technology,  PCAST),針對氣候變遷可能涉及與影響之事務,包括經濟、勞動權、教育、能源、平等議題提出建議,以協助總統做出以科學數據為基礎的理智決策。

  《應對國內外氣候危機》行政命令則是正式宣告美國重新加入《巴黎氣候協定》,以及將氣候變遷議題列為美國推動國安與外交政策的主要考慮因素;同時宣布將建立跨部會的國家氣候工作小組(National Climate Task Force)和擴大對於再生能源科技的投資,進而落實零排放、碳中和與各種應對氣候危機的工作目標。

  時至5月,拜登進一步在5月7日和20日簽署《設立氣候變遷支援辦公室》和《應對氣候相關金融風險》兩份行政命令,以強化美國在氣候變遷議題的能量。前者重點為宣布設立由美國國務院領導協調的「氣候變遷支援辦公室」(Climate Change Support Office, CCSO),執行與支援美國為應對全球氣候危機所參與的各種多雙邊倡議,進而落實美國對解決氣候變遷問題作出的承諾。

  後者則是指派白宮國家經濟委員會、白宮氣候顧問、財政部等三大單位,評估與氣候變遷相關的金融風險,並提出全面性的因應策略(comprehensive, government-wide strategy),包括日常儲蓄和退休金的提領彈性,聯邦政府貸款、承銷和採購的法規調整,以及長期預算規劃等等,以協助美國確實掌握氣候變遷議題,為國家競爭力與經濟成長創造世代機會(generational opportunities)。

二、投資美國法

  該計畫原名為「美國就業計畫」(American Job Plan),係拜登「重建美好未來」(Build Back Better)的第一階段計畫。在歷經3個多月的協商後,美國參議院在8月10日宣布通過「美國就業計畫」,除了將預算金額由拜登原先規劃的2.25兆美元大幅減少至1.2兆美元之外,還將其更名為《投資美國法》(INVEST in America Act,普稱「美國基礎建設計畫」),希望透過翻新美國的道路、橋梁、寬頻網路、水利設施、電網、大眾運輸系統,強化美國在國際舞台的競爭優勢。

  進一步觀之,《投資美國法》的上兆美元預算當中,將近5,500億美元為國會新批准的支出,其餘部分則是隸屬於基準預算(baseline budget)、國會先前批准但尚未撥款的資金,而新增資金的部分又主要分為11大項:首先即為傳統定義的交通基礎建設方面,預計將投入1,100億美元進行橋樑、公路、道路翻新與現代化工程。其次是投入110億美元經費用於改善街道安全;投資390億美元用於更換老舊的軌道車輛和公共汽車、加速軌道交通系統和無障礙設施的現代化;以及增加660億美元的預算,用於提升國內客運和貨運鐵路的品質。

  第五項是先前廣受市場關注的電動車產業發展補貼,預計將挹注150億美元在全國範圍增設電動汽車充電站,以及協助各級教育單位增購電動巴士和電動渡輪、推動校園交通接駁系統電動化。第六項是預計編列10億美元用於規劃和重建偏遠地區的電網、公園及其他交通公共設施,確保偏遠社區與外部城市之間的連結。

  第七項則是分別增列250億美元和170億美元,用於改善機場設施,以及內陸水道和沿海港口的品質。值得注意的是,《投資美國法》對這兩個子項目批准增加的預算金額,和「美國就業計畫」原訂的預算金額完全一致;且相關項目的推動目標,尚包括減少港口和機場附近的排放量、推動電氣化和其他低碳技術發展等等,反映出美國政府對於該等議題的重視。

  《投資美國法》亦編列了1,050億美元預算,用於改善水利系統及相關設備。其中,有500億美元係用於強化排水、供水、下水道等水利系統的韌性(resilience),提高其抵禦氣候變化、網路攻擊等威脅的能力;其餘的550億美元則用於更換及維修全美各地的自來水管線,特別是汰換1,000萬戶家庭和40萬所學校的含鉛水管,確保民眾能夠獲得清潔用水,並改善弱勢地區因飲用含鉛水而出現的兒童成長遲緩問題。

  其餘3個基礎建設項目則分別為:增列650億美元專用於打造覆蓋全國的寬頻網路,讓迄今仍無法取得寬頻網路服務的鄉村人口可以上網,進而縮小城鄉之間的數位落差;增列210億美元用於修復遭到汙染或破壞的環境,包括清理過去因開發造成汙染的有毒廢棄物堆放場、棕土地區、廢棄礦場,以及封填無人看管的油井和天然氣井等;另外還有730億美元將投入電網升級工程和發展清潔電力,例如研發先進輸電和配電技術、增加對探捕獲和潔淨氫能的研究項目資助,避免先前德州因暴風雪導致大規模停電的情況再度發生。

投資美國法主要增列項目

                                                                         單位:億美元

項目名稱

金額

橋樑、公路、道路翻新與現代化

1,100

街道暨交通系統安全計畫

110

現代化公共交通工具

390

改善客運及貨運鐵路品質

660

電動車產業發展

150

社區連通計劃

10

改善機場、港口及水路設施

420

改善水利設施品質

1,050

寬頻網路基礎設施建設

650

修復環境汙染與破壞問題

210

電力與電網基礎設施建設

730

                               資料來源:白宮官網暨作者整理。

  從上述資訊可以發現,《投資美國法》新批准的諸多基礎建設項目與拜登對抗氣候變遷的承諾相呼應,如道路、橋樑的翻新與改建,以及水電系統設備升級,均有助於抵禦全球暖化和氣候變遷造成的暴風雪、洪災、大火等天災衝擊;廣設電動車充電站和校園交通接駁工具採購,亦有助於擴大電動車產業的市場,幫助推動相關技術取得突破;機場和港口改善工程、電網現代化、節能發電系統發展等項目,同樣有助於減少美國的主要溫室氣體汙染源。

與中國大陸的競爭

  早在川普就任以前,中國大陸就已經將「節能減排」列為經濟調控和履行「大國角色」的主要目標。鑒此,相對於在過去幾年間推翻多項環保法規、拒絕涉入氣候議題的美國,中國大陸目前已擁有全球近三分之一的可再生能源專利,在太陽能電池板、風力渦輪機、電池和電動汽車等綠色產業的生產與出口均居全球主導地位,中國大陸對於全球氣候議程和規則制定的主導權也因此明顯轉強。

  尤甚者,承接《十三五規劃》綠色理念的《第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》(以下統稱《十四五規劃》)以及各年度的《政府工作報告》,均明確研擬了加速推動綠色低碳發展和直接涉及綠色產業發展的具體工作項目。

  在這樣的大背景下,拜登就任初期,在氣候變遷領域採取的行動,如透過簽署行政命令或研擬經濟振興措施重返《巴黎氣候協定》、發展潔淨能源,以及舉辦「全球氣候變遷峰會」等行動,明顯反映出美國新政府正試圖讓氣候變遷成為外交政策和國家安全的基本議題,也必然會與中國大陸在全球氣候、環保與綠能領域產生更深層的競爭。

  再從現實角度分析,氣候議題本質上涉及產業轉型升級、經濟發展等實際利益,具體表現在有關氣候變化的碳減排、低碳經濟、綠色投資,建構了一個廣泛且涵蓋整個世界的超大產業鏈,能夠主導相關規則和標準的國家,不但有機會從中獲得最大利益,更可藉此重新確立本國的全球影響力。

  加以中國大陸現為全球最大的動力電池生產國,中國大陸的電動汽車銷量對全球電動車銷量的佔比也已經達到50%,對於全球電動汽車市場具有絕對主導權。上開背景,一方面導致拜登出於供應鏈安全考慮,提出《美國供應鏈》行政命令對美國電動汽車電池供應鏈情況進行審查;另一方面讓《投資美國法》鎖定發展的重點領域,和中國大陸「新基建」指涉領域範圍幾乎完全重疊,均將電動汽車和高壓電網列為重點推動項目。故此可以預見,美中在電動汽車領域的競爭,必然將因為《投資美國法》的問世而愈發激烈。

  至於在電網的部分,中國大陸現階段在水力發電、風力發電、太陽能、生物質發電等領域的供應量,已經連續數年居於全球首位,形成相當完備的可再生能源技術產業體系。同樣計畫在氣候變遷和綠能領域與中國大陸競逐的美國,如果本國的電網設備落後、無法自行生產相關產品,必然得因供應鏈問題而受制於中國大陸,遑論與中國大陸在能源領域進行競爭,或是搶占開發中國家、尤其是「一帶一路」沿線地區的潔能市場和議題影響力。

  簡而言之,拜登政府企圖主導全球氣候議程,以及執行與發展綠能產業的政策路線,預期將促使美中雙方在綠能產業和市場占有率、標準制定、技術創新等面向展開新的競爭。特別是「一帶一路」倡議係以基礎建設為主軸開展的戰略,推動電動汽車基礎建設和電網設施更新,既有利於透過擴大國內市場,推動本土相關產業之發展,又有助於提升本國相關產業能量,確保美國未來推動與「一帶一路」倡議抗衡的行動時,能在綠能與相關基礎建設領域保有市場和技術方面的優勢。

  在上述情勢下,美國新政府將施政重心聚焦於能源產業及相關基礎建設之舉,除了意味著新型基礎建設將繼半導體、5G等關鍵產業,成為拜登政府為確保美國國際競爭力,而加速推動發展的重點領域之外;也代表美中雙方未來可能會透過在氣候領域爭奪影響力和主導地位,來實現本國的地緣政治目標。循此脈絡,拜登諸多新政及《投資美國法》,均可視為美國新政府意欲透過培育基建發展能量,奠定抗衡中國大陸大規模擴張海外經濟與政治影響力之基礎、進而穩固美國領導地位的具體行動。

結語

  在拜登宣誓就任初期,國際間普遍認為,美中雙方可望在氣候變遷和公共衛生等兩大全球性議題進行合作。但進一步檢視拜登在外交政策演說、美中元首除夕談話、慕尼黑安全會議演講的言論,以及《國家安全戰略暫行指南》(Interim National Security Strategic Guidance)的內容,可以發現,對拜登政府而言,在經濟、政治和技術等「軟實力」領域,美中之間仍存在高度戰略競爭關係。由此可以推測,在面對中國大陸時,美國新政府基本承繼了川普時期的強硬立場,在氣候變遷也會將「競爭」置於「合作」之前。

  與此同時,考量到中國大陸今年3月甫通過的《十四五規劃》,基本延續《十三五規劃》的架構,19個篇章當中,有多項涉及創新、綠色、開放等3個發展理念的內容,同時設有「參與全球治理」專章,意味著拜登政府近期積極重返多邊體系的行動及與之相關的言論,將導致美中之間的競爭關係加劇,並優先體現在與氣候變遷領域有關的全球治理及產業發展面向。

  再從美國國內環境來看,疫情導致的供應鏈斷鏈等問題,迫使美國汽車製造商不得不因晶片和重要原物料短缺而減產;來自極地渦旋的超級寒流,也在2月中旬導致能源大州-德州出現大規模停電,供水系統、食物供應、網路通訊設施,乃至於各種製造業的營運亦受到嚴重衝擊,成為典型的「氣候難民」。美國在過去一年間經歷的大小天災,一方面暴露出美國可緊急動員資源的短缺,以及在重要領域的供應鏈脆弱問題;另一方面也反映出實體產業回歸本國的含義超出了就業和經濟成長等社經領域,並直接關係到國家安全。

  配合全球市場條件下形成的國際供應鏈,早已因為各國資金、物料、人力、資訊的高度流通而鑲嵌在一起的脈絡,一個國家的創新水準及其在國際供應鏈當中的位置,基本決定了該國在全球價值鏈當中的地位。

  這樣的背景預期將促使拜登政府在綠能供應鏈和產業發展方面,提出更多政策作為,以擺脫中國大陸的箝制,同時為未來抗衡「一帶一路」倡議的行動鋪路;進而導致美中雙方在全球氣候變遷治理和綠能領域的競逐白熱化,彼此在供應鏈和產經領域的合作空間更加緊縮。