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經濟安全之意義及風險分析架構初探
日期:2021/09/09
作者:中華經濟研究院WTO及RTA中心 李淳 資深副執行長、林卓元 輔佐研究員
文件編號:WTOepaper750
一、背景

  過去60年來世界各國積極參與全球供應鏈及經濟整合,並在「比較利益」的精神下推動自由化及獲取其帶來的利益。然而自美中從合作走向對抗的地緣政治衝突開始,再加上新冠疫情造成的斷鏈衝擊,各國政府開始重視如何平衡經濟發展與國家安全利益之關係。例如在外人投資方面,大多數國家過去為帶動國內經濟成長發展、創造就業及引進技術,對外人投資都持開放歡迎的立場,甚至美國及日本等幾乎完全沒有外人投資審查機制(大多數業別的投資於事後報備即可),現已開始重視外人投資帶來的國家安全風險,並先後啟動立法或修法程序,提升其對外人投資對其國內敏感產業或關鍵基礎建設之審查強度;此外新冠疫情之爆發亦對各國外人投資審查機制有所影響,多國對醫衛領域之投資已採取更為嚴格審慎的立場或將醫衛產業列入限制外資投資項目,例如日本便進一步將醫衛產業列為具有國家安全性質並強化審查之項目。

  與此同時,美國自前任川普總統上任以來,特別強調「國家安全」與「經濟安全」之關連性,並於2018年通過《出口管制改革法案》(Export Control Reform Act, ECRA),將出口管制從傳統上有關控制大毀滅性武器及導彈技術之擴散、維繫區域穩定、打擊犯罪與反恐、需求短缺及執行聯合國決議等目的,額外納入維持美國軍事能力之優越性、強化美國工業基礎,以及落實保護人權及推動民主等美國外交政策,顯見美國政府積極希望透過先進技術的控管,一方面保有其在全球的技術領導地位,他方面也將正式展開與中國大陸的強權對抗。出口管制不僅將牽涉美國國家安全,對於經濟和產業發展的影響也至關重要。

  至於確保關鍵產業供應鏈不受威脅則為美歐國家近期政策改革之重點。以美國為例,現任總統拜登之經貿政策之一,即為優先重建美國關鍵產品供應鏈,並於2021年2月24日發布《關鍵供應鏈審查命令》(Critical Supply Chain Review),將半導體、高效能電池等納入第一階段(100天)內完成檢討之項目,而將國防、資通訊、農業等其餘6大產業納入第二階段審查,以確保美國供應鏈與國家利益之維護。

  以上這些變革直接或間接都帶有國家安全或經濟安全的思維及考量,具有指引性的概念,本文分析該經濟思維變革之背後因素、美歐國家於國家經濟安全分析架構中考慮之主要因素及風險面向,以利理解並作為我國思考經濟安全風險時之參考。

二、以「關鍵產業」為基礎的經濟安全架構

  傳統上國家安全主要侷限在軍事安全領域,然而隨著國際經貿互動日益密切,全球貿易與投資在自由化、全球化加速發展之趨勢下,各國經濟相互依賴程度雖然因此加深,但各國利益關系及經濟競爭亦趨於復雜,貿易摩擦增加,經濟安全風險因而隨之加大。基此,國家安全面向不再僅限於軍事關係,科技、能源以及經濟安全等問題亦與國家安全息息相關。在此一背景下,許多國家開始重新思考並權衡經濟安全與國家安全間之關聯性。

  有關國家安全與經濟安全間之關連性有許多討論,但美國蘭德機構(RAND Corporation)於2020年提出之「經濟與國家安全間之關連」研究報告(以下簡稱蘭德報告)[1],由於時間靠近、分析架構清晰,特別值得關注。

  蘭德報告指出,關鍵產業、關鍵基礎建設與關鍵製程一向為各國經濟發展與國家安全之重點產業,其內容往往涉及高科技、先進技術與敏感資訊等,如受負面影響將可能因此影響整體社會之運行,並進而危及國家安全。因此,具惡意之外國投資人或外國政府,如透過投資、收購等經濟活動,竊取關鍵產業技術、影響關鍵基礎建設之運行,抑或壟斷關鍵製程等,以達成自身或其政治目的,即可能對一國國家安全產生危害。亦即是,探討經濟安全時的第一步,係以產業或設施是否具有「關鍵」(Critical)為第一步。

  對於不同國家,因產業結構、進出口利益等差異,產業關鍵與否可能有極大的不同。例如半導體對臺灣而言無疑是關鍵產業,但對澳洲、紐西蘭則可能不具有重要性。反之,紐澳可能將畜牧業視為關鍵產業,但對臺灣卻無重要性可言。以歐盟及澳洲為例,近期分析關鍵產業之方法,主要係以特定產品的進口市佔比重、來源集中度及自行供應的可替代性研判為第一步,研判產品是否具備高度對外依賴性質後,再由專家進行戰略及安全重要性的質性分析,並篩選出具有戰略性同時具有脆弱性(依賴特定進口來源、國內產能不足)之關鍵產業範圍。

三、關鍵產業之經濟安全風險分析

  對於關鍵產業之經濟安全風險,蘭德報告進一步歸納出7種可能對關鍵產業帶來威脅與風險之經濟活動,包含所有權取得(外資、出管)、社會經濟不平等、間諜活動與機密資訊之取得(出管)、對自然資源之依賴、對供應商之依賴、政府干預(供應鏈安全)、以及貪汙腐敗與詐欺等,並進一步說明該等經濟活動如何可能對國家安全產生影響。以下僅就與該等議題直接相關之「所有權取得」、「間諜活動與機密資訊之取得」、「對自然資源之依賴」、「對供應商之依賴」等四項,進一步說明此四項經濟活動如何可能對一國國家安全造成影響。



(一)所有權之取得

  透過外人直接投資(Foreign Direct Investment, FDI),外國法人或自然人得藉由投資他國企業,取得該企業全部或一部之所有權,並進而控制該企業。因此,當一國市場中來自特定國家之FDI流量較高時,該國與投資國間之關係即越趨緊密,同時外國投資人藉由FDI達成惡意意圖(malicious intent)[2]之風險亦隨之增加。此情形當外國投資人投資之關鍵產業涉及國家安全,抑或是外國投資人與其他具惡意意圖之企業或政府有密切關連時,其中隱含之風險更為顯著。如外國投資人投資標的涉及電信、能源供應等關鍵產業時,惡意投資人即可能以策略性目的利用或濫用之,例如散播假消息、阻斷能源供應等,其中對國家安全隱含之威脅不言可喻。

  除上述直接取得企業所有權,對國家安全潛藏威脅外,取得與關鍵產業或關鍵基礎建設鄰近(physical proximity)之企業或實體,亦對國家安全存有潛在威脅。由於實體上鄰近之緣故,外國投資人便易於取得關鍵產業與關鍵基礎建設之相關資訊,抑或攻擊該等關鍵基礎建設,阻斷其正常運作。根據相關研究顯示,諸多國家之關鍵基礎建設大多集中於特定地區,以美國為例,有39%的美國銀行及金融業者座落於紐約曼哈頓地區;另有31%的造船及修船業者集中於維吉尼亞州的諾福克市。因此,如惡意投資人欲竊取一國核能廠、軍事基地或國防產業等關鍵基礎建設之機密資訊時,選擇收購鄰近該些建設之企業,即易於其等竊取相關機密資訊抑或試圖干擾該等建設之運作,進而對國家安全造成威脅。

(二)間諜活動與機密資訊之取得

  除上述投資關鍵產業或關鍵基礎建設可能對國家安全產生威脅外,外國投資人亦可能藉由投資、採購,抑或是對供應商之依賴等經濟活動,以竊取機密資訊與技術提升自身競爭力,抑或將機密資訊提供予具有惡意意圖者或無權取得該資訊之人做惡意之利用。另外,透過收購與關鍵產業或關鍵基礎建設鄰近之企業,亦為外國投資人或政府用以竊取機密資訊之常用手段。

  透過FDI、軟硬體採購等行為,有利於外國投資人取得關鍵產業、關鍵基礎建設或關鍵製程之設計、操作與管理資訊,引發國家安全之疑慮。尤其當其中涉及電信、網路服務或政府數據之儲存與移轉等資訊產業時,由於該等產業往往涉及個人資訊與機密資訊等,極需高度保護,故其所引發之國安疑慮更為顯著。另外,國防產業亦往往為間諜活動的目標之一,外國政府與外國投資人往往試圖從他國之國防產業竊取智慧財產權,以破壞該國國防產業之競爭力。

  除外國投資人藉由投資等行為加深其等對國安之威脅外,當一國倚賴特定之外國供應商,抑或是關鍵產業之供應鏈特別仰賴外國供應商時,可能讓外國投資人或外國政府更易於進行間諜活動,以竊取機密資訊或智慧財產權,並進而增加自身在市場上之競爭力或能力,故此等經濟活動對國家安全產生之威脅亦不容忽視。尤其如外國企業與其母國政府有密切關係,並提供該企業補貼、減少稅賦等優惠措施,不僅造成貿易扭曲,亦可能提升企業競爭力,並增強各國對該企業之依賴。例如,華為雖在5G技術發展具有一定地位,然而各國政府考量其與中國大陸政府之密切關係,紛紛禁止採購華為產品,避免過度依賴華為,亦避免機密資訊藉由華為產品傳輸至中國大陸政府。

(三)對自然資源之依賴

  由於並非所有國家均享有豐富之天然資源,而需透過國際貿易取得其所需之資源。然而,如一國關鍵產業、關鍵基礎建設與關鍵製程特別依賴外國法人或自然人,例如在能源或自然資源之取得過度依賴進口,即可能增加外國對一國國內之不當影響,進而對國家安全產生威脅。尤其特別依賴單一國家提供所需之自然資源時,即可能讓一國之經濟與國家安全更為脆弱,外國政府可能利用其壟斷地位,透過限制數量或控制價格等措施,以實現自身政治目標。

(四)對供應商之依賴


  依賴外國特定之供應商,除更容易使他人從事間諜行為以取得機密資訊外,過度依賴外國供應商本身亦可能對國家安全產生威脅。由於透過FDI與國際貿易,國際間分工越趨精細,關鍵產業、關鍵基礎建設與關鍵製程之供應鏈須仰賴外國供應商分工,當外國供應商之可靠性不足,即可能導致供應鏈中斷。然而,關鍵產品或服務之供應安全性(security of supply),對軍事部署、緊急應變與救災而言均扮演重要角色,如其中涵蓋不可靠之供應商(unreliability),即可能進一步危及國家之整體運作。

  目前供應鏈分散與全球化之現象,亦削弱政府與製造商對風險控制之程度。由於商品係透過多位不同專業供應商依據自身技術並進行最後組裝,此等複雜且多層次之供應鏈體系,製造商或政府實際上僅掌握有限之控制權,因而加深供應鏈之脆弱性。另外,由多位供應商組成之複雜供應鏈,亦增加駭客控制關鍵資產(critical asset)或破壞系統之機會與風險,並且如於其中使用經仿冒或破壞(compromised)之產品,亦對關鍵產業或關鍵基礎建設硬體安全性產生威脅。

  再者,「供應商鎖定」(suppliers lock-in)現象亦可能為供應鏈帶來潛藏風險,蓋採購之企業僅能仰賴特定供應商提供其產品或服務,而無其他之替代選擇;如欲替換,其須另外投入一大筆資金。此現象亦進一步加深對該供應商之依賴,如供應商不穩定導致供應鏈中斷,均可能衝擊關鍵產業、關鍵基礎建設或關鍵製程,亦進而對國家安全與整體運作帶來影響。除此之外,以下幾種現象,包含技能缺口、技術缺口與缺乏競爭,均可能加深對供應商之依賴,而導致國家安全之風險。
  • 技能缺口(skills gap):當一國缺乏充足之人力資本以針對關鍵產業、關鍵基礎建設與關鍵製程進行設計、研發與維護之工作,便可能須仰賴外國之人力資本,如此將加深該國對外國供應商之仰賴。
  • 技術缺口(technology gap):當一國國內缺乏技術革新,並未針對關鍵產業、關鍵基礎建設與關鍵製程投入相應之資金,進行技術研發與創新,將可能導致其需仰賴外國供應商提供其產品與服務。
  • 市場缺乏競爭:當關鍵產業市場缺乏競爭,將導致各國過度仰賴特定供應商提供之產品或服務,且由少數供應商壟斷市場時,亦降低業者創新之動力,更可能促使其提高產品或服務之價格,並影響關鍵基礎建設之取得及品質。另外如外國企業與其母國政府有密切關係,並提供該企業優惠措施以增加該企業之競爭力,亦可能進而加深各國對該特定企業之依賴程度。

四、關鍵產業經濟安全考量之意涵

  由以上分析可知,無論是外人投資審查、出口管制到關鍵供應鏈檢討重組,美歐近期變革的重要參考及分析點,均在於關鍵產業之經濟安全風險問題,因而如何判斷關鍵產業,如何分析經濟安全風險因素,遂成為瞭解美歐變革方向以及未來趨勢的重要基礎。其中關鍵產業因經濟結構與貿易利益而有所不同,但至少美、歐均將半導體、醫衛產品、電動車(先進電池)等供應鏈視為關鍵產業。至於經濟安全下所有權及對供應商依賴二個風險因素,明顯的成為美歐推動相關變革,包含外人投資審查、出口管制乃至於供應鏈回流等作為控制及降低風險之考量。

  從台灣作為全球供應鏈重要成員的角度觀察,蘭德機構的經濟安全分析架構有助於各界瞭解其變革之原因、目的及對未來的研判,作為調整因應的參考點。再者,我國亦可參照此一分析架構,瞭解我國關鍵產業為何,以及關鍵產業是否存在經濟安全風險,並藉此思考風險管控的對策。

[1] Lucia Retter, Erik J. Frinking, Stijn Hoorens, Alice Lynch, Fook Nederveen, William D. Phillips, Relationships between the economy and national security: Analysis and considerations for economic security policy in the Netherlands (RAND Corporation), p.31-49(2020).

[2] 蘭德報告所稱的「惡意意圖」可分為兩種意涵,從傳統意涵上解釋係指行為人基於特定目的,故意對社會造成損害;從現代意涵解釋則係指行為人為追求私人利益而公共利益為代價之情形。