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【轉載】美國拜登政府經貿新政走向及意涵解析
日期:2021/06/10
作者:中華經濟研究院WTO及RTA中心 顏慧欣 副研究員兼副執行長
文件編號:WTOepaper738
拜登政府經貿新政方向

  鑒於拜登政府的整體執政訴求,乃是達成對抗疫情、經濟復甦及實現所謂「重建美好未來」(Build Back Better, BBB)三大目標,在對抗疫情與經濟復甦,預計透過COVID-19疫苗之增產與普遍施打來因應疫情的威脅與影響;至於所謂「重建美好未來」的政策,期望創造數百萬提供合理薪資的就業機會及給予美國受薪家庭充分支持。在此三大整體政策目標下,美國貿易代表署(Office of the United States Trade Representative, USTR)於2021年3月15日發布「2021年貿易政策綱領與2020年年度報告」(2021 President’s Trade Agenda and 2020 Annual Report)[1],此份貿易政策綱領特別強調,貿易政策也以達成前述三目標為重。
  
  拜登政府的貿易政策議程重點有以下幾項,一是對抗COVID-19疫情及重啟經濟,在此項下擬強化關鍵醫衛產品投資及在地生產、擴大生產力及供應鏈韌性;第二是推動勞工優先的貿易政策,其強調在貿易協定應制定強而有力且有效的勞動標準;第三是推動全球環境及氣候永續發展,其中推動環境標準、具韌性的再生能源供應鏈則是重點;第四為強化支持種族平等及弱勢族群,因此將進行貿易政策對有色和弱勢族群的影響評估;第五擬解決中國大陸脅迫與不公平經濟行為,因此全面檢視對中貿易政策、優先處理強迫勞動問題、與盟友合作解決中國大陸導致的全球產能過剩問題(鋼、鋁、光纖、太陽能)則是重點;第六在重振美國全球領導地位、修補盟友關係,而推動WTO改革、制定高標準及符合民主價值的數位經濟規則,將是重要的政策目標;第七是推動支持美國農、漁、牧、食品業的貿易政策,則拓展市場商機、執行全球農業貿易規則乃是主軸;第八擬在全球推動經濟成長公平,因此檢討現行貿易政策可實現減少薪資差距、消除強迫勞動、提升女性及社會底層經濟賦權等議題之貢獻,則是本項工作之訴求;第九在確保執行貿易規則,則確保貿易協定中勞動、環境標準等要求獲得落實,乃是重點所在。

  其與川普任內第一年貿易政策議程確有若干差異,除了拜登強調因應氣候變遷為貿易政策考量之一外,透過多邊與盟友合作也是拜登貿易政策明顯與川普不同之處,然而另一可觀察點,在於川普就任後馬上退出「跨太平洋夥伴協定」(Trans-Pacific Partnership Agreement, TPP),但川普貿易政策議程指出與個別國家推動雙邊自由貿易協定(Free Trade Agreement, FTA)為其重點策略,各個擊破以求美國最大利益;相對的,拜登在今年貿易政策議程並未指出任何雙邊FTA計畫,即便是與英國、肯亞已進行的FTA也未著墨展望,更遑論與歐盟啟動潛在FTA的談判構想。現階段來看,拜登政府對於推動雙邊FTA之興致不高,探究其因,一方面可能當前雙邊協定或談判中的勞工規則,恐仍無法達到民主黨向來訴求的高勞動標準;他方面也無法確保該等貿易協定談判,足以滿足拜登所謂「重建美好未來」的目標。

拜登貿易政策特色解析

一、橫跨各項政策之「重建美好未來」訴求

  「重建美好未來」(BBB)訴求,已成為橫跨拜登各項國內外政策之基調,白宮並為此項政策訴求設置專屬網頁,指出「重返美好」政策包含三項方案,首先是提供美國人因應新冠肺炎疫情的補助,包括失業補助、健保補助、學校重啟等不同面向的措施,稱為「美國人救難計畫」。第二為「美國人就業計畫」,目的在對美國國內進行少見的重大投資計畫,創造美國人就業機會、完善美國基礎建設與確保美國與中國大陸的競爭能勝出。第三則是「美國人家庭計畫」,惟此項計畫的細節尚未公布。

  但除了前述內容,「重建美好未來」訴求在其他政策領域同樣也是主軸思維。例如美國政府將投入更多資源以增加美國本土投資,對於關鍵領域既要確保美國本土產業供應鏈安全也要達到提升就業的效果。又如透過低碳經濟來因應氣候變遷問題外,也可提升美國本土綠能產業就業機會。此外美國亦將提供中小企業更多的政府資源與協助,來提升其出口表現,都是以「重建美好未來」為目標的拜登推動策略。

  以「重建美好未來」為訴求的貿易政策,有一重要內涵就是「為中產階級牟利」。這些政策實質內容也在型塑階段,惟依美國重要智庫「卡內基國際和平基金會」(Carnegie Endowment for International Peace)報告表示,要使美國中產階級受益於貿易政策,方式包含可刺激全球經濟、增加中產階級工作與福利的經濟政策、對國內大幅投資以縮小城鄉之間的發展差異、對本土研發活動、人力素質的強化與資源挹助等,才能使「全球化」果實在不同地區的中產階級間獲致有效分配。此外提升美國中小企業的開拓出口市場建構及出口就業機會,以及推行可抑止跨國企業規避租稅負擔或濫用避稅天堂的租稅制度等,也都是有利於中產階級的貿易政策展現。

  綜觀這些政策訴求,拜登的重返美好及為中產階級謀福利的思維,實與川普主張的「美國優先」或「使美國再次偉大」政策相去不遠,只是標題有所不同而已。第二,為彰顯不同。拜登強調要捲起袖子做事,因而上任不到百日就已在四月初拋出提高企業所得稅、杜絕利潤移轉等所謂「美國製造租稅方案」(Made in USA Tax Plan),以籌措基建及供應鏈重建等資金需求,政策推案進展確實迅速。

二、「超越貿易議題」(beyond trade)的貿易政策


  更值得注意者,拜登在貿易政策議程設定的內容,賦予了諸多涉及社會永續價值之非傳統貿易範疇的任務,意謂著拜登未來貿易政策之思維,將是「不能只談貿易」的貿易政策。對於拜登政府而言,貿易或外交政策不再是純粹美國對外的政策考量,外交經貿政策將是國內政策的延伸,反之國內政策也須反映出經貿與外交的成果。從而未來拜登政府的國內政策與對外經貿政策勢將進一步融合,同時強化政府跨部門參與貿易決策的過程,實際上從拜登2月公布的供應鏈檢討行政命令來看,已顯現了行政決策體系的重整分工,例如其賦予美國總統國家安全顧問Jake Sullivan、經濟政策顧問Daniel Hornung來領銜供應鏈檢討,但依據不同產業領域乃責成商務部長、國防部長、能源部長、國土安全部、衛生及公共服務部長及運輸部長等,分別主導不同產業領域的檢討工作;然而這些檢視結果,又將作為美國與其他盟友相互合作確保供應鏈穩定與安全的經貿外交基礎。

  此外,為了使行政部門的運作可滿足多元的貿易政策內涵,特別是國內政策與外交經貿政策主政的行政機關,將須打破過去國內外政策壁壘分明的界線;也須強化貿易執法的作為與溝通,提升與強化帶領跨部門及時追蹤與配合執法。

三、「綠意盎然」的貿易政策思維

  誠如拜登總統競選承諾讓美國重返《巴黎協定》(Paris Agreement),其上任當天即發布簽署重返《巴黎協定》及因應氣候變遷的相關行政命令,重申期許美國成為領導全球乾淨能源產業的國家,且在2050年前達成100%乾淨能源經濟及淨零排放(Net Zero Emissions)之目標不變。在這次貿易政策綱領中,再次強調因應氣候變遷為貿易政策一環,實現環境永續是美國政策目標。基此,美國擬針對永續氣候路徑、環境標準,包括促進如漁業等自然資源永續管理,以及防止非法採伐和販運野生動物等有害環境做法,進行雙邊或多邊談判。其次,就全球貿易體系的溫室氣體排放問題,拜登政府也將與盟友合作尋求發展市場和管制工具,不排除採用碳邊境調整(carbon border adjustment)為可能作法。

  USTR代表Katherine Tai也在國會聽證會上宣示,因應氣候變遷將是其重要工作,並將推動美國在氣候相關科技之創新與生產,及推動具韌性的再生能源供應鏈。早先拜登於1月上任後也宣示,將藉由聯邦採購程序逐步淘汰聯邦政府的65萬輛汽油車,改以美國本土產製的零碳排放電動車替代,這一方面可振興汽車產業及提升美國就業,他方面也是對再生能源轉型的經濟刺激方案。

  對此等環境政策的核心概念,雖然旨在實現2050年碳中和的潔淨能源投資等,惟同樣是強調潔淨能源轉型的過程,能同步創造如從事化石燃料或煤礦開採等工人的就業機會,也是呼應「重建美好未來」之訴求。

四、可能著重「部門別」的推動策略

  拜登政府對貿易協定談判未有太多表示,在此次貿易政策綱領也未多著墨;又近期美國國務院回應媒體時曾具體表示,美國將先投資國內,之後才會檢視與歐洲、亞洲等簽署經貿協定之相關事務。因此研判拜登執政初期尋求洽簽全面性FTA、或回歸「跨太平洋夥伴全面進步協定」(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP)的意願並不高。

  然而協助拜登政府USTR團隊交接的美國智庫學者Todd Tucker表示,其認為從「部門別」(sectoral)推動個別協定,應是拜登政府不排除的可能模式。舉例而言,USTR首席代表Katherine Tai回應國會聽證會時表示,WTO場域進行多年的「電子商務」(e-commerce)談判,其所涉議題如電子簽章電子驗證的有效性、自由的資訊跨境傳輸、禁止資料在地化、防制垃圾郵件、線上消費者保護等,其表示電子商務若可完成,不僅有助於WTO國際貿易規則之現代化,也可達成拜登「重返美好未來」的精神,因此應當是優先的推動事項。其次,Katherine Tai同樣也提到,在2016年底暫停談判的WTO「環境商品談判」(Environmental Goods Agreement, EGA),將評估EGA談判目標滿足拜登「重返美好未來」計畫之程度、及是否有助於實現2050年碳中和目標後,再探討是否回復推動EGA談判。再者,鑑於歐盟預計在今年6月公布其碳邊境調整機制,不論是課徵進口碳稅、對歐盟全境產品課徵內地稅、乃至於利用現有歐盟碳排放交易制度(Emission Trading System, ETS)及於進口產品,歐盟已表示將與美國討論,進而可能需形成某種形式之雙邊安排。

  或許在拜登的綠色新政下,除歐美雙邊協議外,也不排除會出現歐、美聯手推動某種模式的國際碳排放交易制度的可能。綜觀而言,此種以因應特定問題或議題為導向來推動洽簽協議之模式,可能將是拜登政府短中期內的主要策略。

五、關鍵產業以投資代替貿易之政策方向


  此次拜登貿易政策綱領在前言雖指出,將著重加強具韌性的製造業供應鏈;對勞動權的保障上,也力求增加全球供應鏈的透明度和可責性,然而所謂具韌性的供應鏈政策思維與具體做法,反而須從拜登在2月公布的供應鏈檢討行政命令加以理解,其行政命令指示聯邦機關應進行兩階段的檢討工作,首先是該命令公布後100日,針對半導體、高容量電動車電池、藥物與關鍵礦物四大領域之供應鏈,進行檢視;接著再於1年內完成對國防、公共衛生、通訊技術、運輸、能源與食品生產之檢討。這些檢視工作,旨在釐清美國對這些領域產品的進口依賴程度與相關來源的比重,期以提高供應鏈多元化程度,降低潛在的供應鏈安全風險。在此等供應鏈檢討後,主責聯邦機關應提出的對策包括有:供應鏈回流、國內供應商的開發、美國本土相關人力素質需求缺口、以及擴展美國本地供應鏈所需的融資、研發資源等方向。

  易言之,供應鏈檢討工作之意義,在於拜登政府倘認有潛在的供應鏈脆弱或過於集中特定來源的風險時,將希望透過增加美國本土的產能來確保能因應不時之需。因此以半導體為例,拜登政府4月透過網路會議,邀請台積電、英特爾、三星、蘋果等晶片供應鏈廠商討論全球晶片短缺問題外,也希望提高美國製造的比例。目前預期,美國國會將透過2021會計年度「國防授權法案」(National Defense Authorization Act, NDAA),納入專門款項協助半導體產業在地生產研發,該等拜登「重建美好未來」的基礎建設案可能高達370億美元。對台積電等外國晶片代工業者,拜登政策又是蘿蔔也是棍子,赴美設廠在當地進行局部產品的生產,同時降低以進口來取代相關產品的供應,恐是難以迴避之勢。

代結語:拜登百日新政之展望

  拜登以民主、結盟作為外交主軸,強調「重振美國民主制度、與民主國家組成同盟」之對外推動主軸。其將領導民主世界面對21世紀的挑戰,例如氣候議題、核武擴散、大國侵略、恐怖主義、網路攻擊等,特別是強調美國在外交政策的道德面向,例如致力於反貪腐、敦促美國與其他國家的人權進程。

  拜登也指出美國更需要作為領導的榜樣(The power of America’s example),以重建美國作為民主道德領導者地位,而改變移民政策即是一例,隨之看到拜登總統在上任後即推翻前任總統川普的移民政策,除了停止加蓋邊界圍籬,也推出境內非法移民快速歸化美國的改革方案。此外,拜登也呼籲今年儘速舉辦「全球民主高峰會」(Global Summit for Democracy)並設定三項主題:共同打擊貪污、共同對抗專制集權體制、在各國及全球深化人權之落實,來重建民主國家或自由世界的共同追求目標。之前美國國務卿Antony Blinken在眾議院答詢時曾承諾,將邀請臺灣參與拜登總統籌劃的民主峰會。然而拜登能否順利的推行民主峰會的舉辦,歐盟是否支持將是關鍵,畢竟美歐共同舉辦民主峰會,乃是美國與歐盟在政治體制與價值上立於同一陣線,對抗另一相對不民主、日益獨裁的中國大陸政權,但拜登政府是否能順利修補嚴重受損的美歐關係,則美國尚未落幕的232條款國安鋼鋁稅、雙方對數位稅議題的處理、美國因應歐盟碳邊境調整機制之態度作法等,都是一道道考驗美歐關係修復之關卡。

  對於拜登時代的臺美經貿關係推動,首先為達成拜登「超越貿易議題」的貿易政策,則可預期在涉及其他社會價值議題的貿易政策型塑過程,除了USTR外,勢必有更多政府部門參加、或由國安會及白官層級官員來領導,這個形成中的拜登政府新經貿領導結構或經貿團隊,我國需密切關注,以助於組成我國納入更多適當部門參與的經貿隊伍,朝向與拜登新團隊進行有意義的對話。其次,現階段觀察,拜登政府可能透過推動「部門別」議題的合作,作為其未來主要的多邊或雙邊經貿探討架構,則臺灣除了持續以洽簽臺美FTA或BTA為長期目標外,也宜有更務實且可引起拜登政府興趣的其他議題訴求,舉凡從半導體供應鏈安全與合作、促進對美投資且創造美國就業、確保數位規則與資料保護之安全,乃至於綠色經濟(如電動車、新能源)等,都是臺灣可進一步發掘與探討臺美可能合作的領域。

[1] USTR (2021). 2021 President’s Trade Agenda and 2020 Annual Report. https://ustr.gov/sites/default/files/files/reports/2021/2021%20Trade%20Agenda/Online%20PDF%202021%20Trade%20Policy%20Agenda%20and%202020%20Annual%20Report.pdf