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【轉載】數位貿易對全球區域經濟整合發展之影響
日期:2021/05/27
作者:中華經濟研究院區域發展研究中心 許茵爾 分析師
文件編號:WTOepaper737
  隨著智慧設備及寬頻網路的普及,以網際網路為媒介之交易模式已逐漸成為經濟活動的主流,此種透過網際網路、以數位方式進行的跨國交易或服務提供行為,又被稱為數位貿易(Digital trade)[1]

  數位貿易無論是在有形或無形成本上,運作的門檻都遠低於傳統貿易型態,對於刺激新創企業成長、中小企業拓展海外市場,以及提升企業跨國營運資源的配置效率等均具有優勢,因此數位貿易的發展開始備受各國政府重視,視數位貿易為帶動經濟成長的解方,可強化各經濟體潛在的生產能量並降低交易成本,進而創造更多的數位貿易商機與就業機會。

  然而在數位貿易對經濟成長貢獻不斷增加的同時,全球貿易模式及產業型態也出現很大的轉變,各產業不但可以即時提供貨品與服務,服務提供的樣態也因為數位經濟的發展而更加多元。在現有的貿易規範已不足以因應數位貿易所衍伸出的新商業模式、稅制、隱私權保護等問題,各國與國際經貿組織遂開始致力於解決相關挑戰,推動數位貿易規範已成為近年全球區域經濟整合重要發展方向。

WTO及APEC在數位貿易議題的推動概況

  世界貿易組織(WTO)意識到新興科技與電子商務的快速成長,已對全球經濟及產業造成影響,遂在1998年設立「電子商務工作計畫」(Work Programme on Electronic Commerce),將電子商務定義為「商品及服務以電子方式進行製作、配銷、行銷、販售或交付」;並將電子商務分成以下三種交易型態:(1)以提供連接至網路予消費者或企業經營者之服務、(2)交易方式是以數位訊息傳輸服務或產品給消費者、(3)產品或服務是透過網路購買但後續交付是以非電子傳輸之形式[2]

  由前述定義可知,電子商務涉及不同樣態的貨品與交易方式,故如何將WTO既有貿易規範與電子商務整合,又或是需要衍生出新的規範,即成為各國的討論重點。目前WTO電子商務談判已按議題將協商領域劃分為「促進數位貿易與電子商務」、「強化數位貿易開放度」、「強化數位貿易信任度」、「水平議題」、「電信產業」以及「市場開放」等組別,盼能藉此加快相關領域規則之協商。

  其中「促進數位貿易與電子商務」主要是針對促進電子化交易環境、數位貿易與物流發展及電子交易之關稅等議題進行討論,這部分主要推動者為中國大陸、巴西等新興經濟體;「強化數位貿易開放度」則是著重於數位產品及服務之無歧視性待遇、保障資訊跨境流通、維護網際網路與數據的流通權益等,以美國為主要推動國,目的在於減少國際對數位貿易之限制,以協助其擁有先進技術、服務競爭力的電子商務平台,如Google、Amazon等美國企業拓展全球市場。

  除了WTO積極推動數位貿易議題的談判,亞太經濟合作組織(APEC)作為亞太地區最具代表性的經濟組織,亦在1998年通過「電子商務行動藍圖」(APEC Blueprint for Action on Electronic Commerce),並在1999年設立APEC電子商務指導小組(Electronic Commerce Steering Group, ECSG),發展可預測、具透明度及一致性之電子商務法規及政策,以協助APEC區域內數位貿易的發展。
自美國在2015年於APEC提出「促進數位貿易之包容性成長」(Facilitating Digital Trade for Inclusive Growth)倡議後,數位貿易即成為APEC重要討論議題,從2016年起每年舉辦數位貿易政策對話,共同探討數位貿易的性質、推動方法等,以促進區域經濟成長並實現貿易及投資自由為宗旨。

  2017年APEC通過「網路與數位經濟路徑圖」(APEC Internet and Digital Economy Roadmap),視(1)數位基礎建設發展;(2)促進互聯互通;(3)提高寬頻網路普及度;(4)制定網際網路與數位經濟的政府政策架構;(5)強化網際網路與數位經濟監管之一致性;(6)增進創新並提高技術與服務效率;(7)加強資通訊技術使用的信任及安全度;(8)遵守適用之國內法律和法規,並提高網際網路與數位經濟發展的資訊與數據流動性;(9)就定義數據基礎與改善現有測量基準合作;(10)加強網際網路與數位經濟的包容性;(11)促進電子商務和數位貿易之合作等,為區域內發展數位貿易之關鍵領域。

  在數位貿易政策對話會議與「網路與數位經濟路徑圖」的架構下,目前APEC對數位貿易的討論已逐漸由數位貿易研究、隱私維護、雲端運算機制、資訊跨境流通、擬訂微中小企業參與全球價值鏈及具創新發展之數位貿易政策等,拓展至人工智慧與區塊鏈、數位貿易法規的省思、數位貿易堆積木、數位轉型與網路安全、研擬有利於數位平台商業模式創新發展之法規限制等。

  將WTO與APEC在數位貿易議題的推動議題進行比較,可以發現WTO主要是集中在數位貿易/電子商務之開放、促進發展與建立信任度等規則面,對於產業長期發展、政策制定及合作等議題的著墨較少;反觀APEC藉由對話會議與「網路與數位經濟路徑圖」,討論範圍已逐漸擴及至強化全球價值鏈架構、包容性、促進數位貿易法規調和以找出堆積木契機等面向。

主要國家在數位貿易議題之談判立場及差異


  由WTO及APEC等多邊經濟組織在數位貿易議題的推動情況來看,可以發現目前各國仍未就相關議題取得共識,使數位貿易規範在多邊架構下的談判進展有限[3]。以下概略針對主要國家在數位貿易議題之談判立場與關切議題進行說明[4]

一、美國

  美國作為最早發展數位化的國家,在網際網路與電子商務的應用已位居全球領導地位,為鞏固自身於數位貿易的優勢,美國持續透過多邊經濟組織或在洽簽FTA時,要求納入符合美國利益之相關條款。由目前美國在數位貿易的談判立場來看,美方強調應尊重市場發展趨勢並降低限制,具體訴求包括避免本地化要求(localization requirement),即不得要求企業於境內設立資訊設施、數據可跨境移動;促進網路自由與開放程度,禁止對數位產品課徵關稅或強迫技術移轉;確保技術選擇的自由度,即企業得自主選擇技術而不受購買或利用投資地技術等要求限制。

  然而值得注意的是,有越來越多較晚進入數位商機的國家,如英國、印度、奧地利、義大利、西班牙、土耳其、印尼、歐盟等,發現全球數位貿易上層結構已被美國企業,如Facebook、Google、Amazon等掌控後,決議或研擬課徵數位稅,此舉造成美國極大的反彈,認為將限制美國在數位經濟產業之發展與創新。目前拜登政府已依據301條款就相關國家展開調查,打算課徵關稅予以反制,相關發展值得關注,恐將引發新一波貿易戰[5]

二、歐盟

  歐盟對於數位貿易談判的立場大致與美國相同,但更為重視個人資料的保護。歐盟認為數位經濟科技與全球化的影響,已對個人資料保護帶來許多挑戰,為提升保護程度並建立區域內一體適用的管理規範,歐盟在2016年通過「一般資料保護規則」(General Data Protection Regulation, GDPR),除了在歐盟境內設立據點的企業外,也對歐盟境內提供產品、服務或監測網路行為之企業進行規範;對於個人資料跨境傳輸部分,則採「原則禁止、例外允許」模式,即只有企業自主採行符合規範的保護措施,並獲得歐盟個資主管機關許可、取得特定認證,或個資當事人明確同意後,才可進行跨境傳輸。

  歐盟對個人資料的保護,使美歐在數據跨境流動性、資料在地化與個人隱私保護等議題存在明顯分歧。例如美國認為數據流動屬於全球性,可由被信任且具自律性的企業推動,企業可自由選擇技術設備與資料存放地,且為因應數位科技的快速發展,應以默示同意、選擇退出或事後問責的多樣形式進行個人隱私權的保護;歐盟則認為數據屬於國家主權,唯有充分保護的前提下才能跨境流動,並應規範相關數據於境內以減少對個人隱私權的危害風險。

  為因應數位經濟的快速發展、扭轉全球數位貿易市場已由美國主導的劣勢,歐盟近年積極推動相關法規與發展目標,陸續推出「人工智慧白皮書」(White Paper on Artificial Intelligence)、「歐盟數據策略」(European Data Strategy),以及「數位服務法」(Digital Services Act, DSA)和「數位市場法」(Digital Markets Act, DMA)等草案,企圖從法規制度面扶植區域內數位貿易相關企業成長,進而影響全球數位貿易法規的制定,以維持歐盟在全球數位競爭力及法制面之話語權。

三、中國大陸

  中國大陸雖然可說是目前數據收集最為完整的國家,但在數位貿易的發展能力仍遠不及美國與歐盟。近年中國大陸雖然主張應持續擴大對數位貿易的開放幅度,認為WTO電子商務談判的重點應在產業發展與相關技術之應用,以活絡全球電子商務活動為目標,但同時也堅持各國應保有對境內數位經濟發展的管制權,應尊重各國的「網路主權」(Internet Sovereignty)與特殊需求。

  其中中國大陸為維持政府對境內數位經濟發展的監控權,以維護網路安全為由對區域網路進行監控,並堅持與關鍵數據相關的基礎設施在地化、數據跨境傳輸必須受到監管與限制等之立場,備受美歐國家關切,認為已阻礙數位經濟發展及隱私權的保護。值得注意的是,中國大陸與美歐國家在數位貿易的立場差異,除了使相關議題難以在多邊談判下取得進展外,數位貿易也被外界視為日後中國大陸加入跨太平洋夥伴全面進步協定(CPTPP)的難點之一。中國大陸如欲參與CPTPP第二階段談判,勢必需要針對CPTPP促進網路自由與開放、不歧視原則、禁止技術移轉、保護重要程式原始碼等要求,進行體制面的改革。

四、其他開發中國家


  在眾多提出數位貿易談判立場的開發中國家中,近期是以南非和印度的訴求較受矚目。南非與印度認為目前美國、歐盟及中國大陸等國在多邊經濟組織中對於數位貿易的提案,並未深究低度開發國家之產業數位化,以及全球數位落差對收入與產業的影響等議題;再加上目前數位產業的領先者均是美、歐、中等國,若由這些產業領導者制定相關規範,則開發中或低度開發國家之數位權益將受到損害。

  目前南非與印度正積極拉攏其他開發中或低度開發國家,以促進電子商務能夠朝包容性方向推動[6]。對這些開發中或低度開發國家而言,數位貿易同時涉及貨品與服務貿易,如能將數位貿易議題分類在服務貿易中進行討論,將可藉由服務貿易承諾表、最惠國待遇例外等方式取得更多談判彈性,避免已開發國家挾產業優勢造成之產業不公平競爭壓力,進而達到扶植區域內相關產業發展目標。

數位貿易協定已成為各國區域經濟整合重要談判議題

  由於各國國家體制存在差異,對於數位產業的發展也有很大的落差,在數位貿易議題遲遲無法透過WTO及APEC等多邊經濟組織取得共識的情況下,美、歐等數位經濟領導強國開始在推動區域整合時,將數位貿易議題納入談判範疇。再加上2020年年初爆發的新型冠狀病毒(COVID-19)帶動「零接觸經濟」興起,使各國更加重視數位貿易相關議題之發展,洽簽數位貿易協定遂成為近期全球區域經濟整合之新發展趨勢。

  以目前數位貿易協定的推動情形來看,目前是以美國、歐盟和新加坡的談判進展較具成果。美國自跨太平洋夥伴協定(TPP)談判起,到近期陸續完成的美墨加FTA(USMCA)、美國-日本數位貿易協定等,均是以網路開放、不得加徵關稅、不可限制在地化及允許資料跨境移動等,作為美國數位貿易規則之核心議題。歐盟方面則以「一般資料保護規則」(GDPR)為談判主軸,在近年與加拿大、日本及越南之雙邊FTA中,均納入電子商務內容。

  若將美國與歐盟在這些協定之數位貿易相關內容進行比較,可以發現美國與歐盟即便在部分議題的談判立場存在分歧,但均設置不得對電子傳輸產品課徵關稅,並納入合作條款、且合作方向大致相同,包括消費者和個人資料的保護、網路安全等,顯見美歐間仍具合作機會。

  新加坡可說是亞洲地區FTA網絡最為完整的國家。在看好數位經濟與技術之發展潛力,以及數位貿易對連結全球經濟體和支撐傳統貿易的重要性下,新加坡近年積極推動數位貿易協定的談判。2020年3月新加坡與澳洲宣布完成「數位經濟協定」(Australia-Singapore Digital Economic Agreement, ASDEA)談判;6月和紐西蘭及智利簽署「數位經濟夥伴協定」(Digital Economy Partnership Agreement, DEPA)簽署;並宣布與韓國啟動「韓國-新加坡數位夥伴關係協定」(Korea-Singapore Digital Partnership Agreement, KSDPA)準備工作。

  由新加坡公布之數位經濟協定(ASDEA)內容來看,星國認為數位化與技術的創新已大幅改變消費者行為與商業模式,雖然為產業創造更多新商機,但也凸顯目前法規制度已無法因應數位化所衍伸之數據跨境流動、消費者權益維護、個人資料保護等問題。數位經濟協定(ASDEA)納入便捷化與數位產品待遇、數據流動、消費者保護、數位身分、合作議題及規範等議題,將可擴大參與國相關業者之競爭優勢,減少數位貿易對全球數位經濟發展帶來之各式挑戰[7]

臺灣的機會與挑戰


  綜整目前主要國家在數位貿易的討論範疇與立場來看,全球已逐漸形成美國、歐盟及中國大陸等三大陣營,且對於自身關切議題又另有談判立場[8]。然而由數位貿易協定的核心議題來看,三大陣營中是以美國與歐盟在相關議題的歧見較小,未來不排除美國在擁有技術與市場優勢,且美歐均為鼓勵產業持續創新發展、維護產業競爭力及刺激因COVID-19疫情而停滯的全球經濟表現下,雙方最後會就個人隱私問題達成共識。反之由中國大陸近年推動的政策內容來看,未來中國大陸在數位貿易議題的談判將維持立場,並會藉由擴大數位經濟、互聯網等新興領域在中國大陸的市場商機,以此要求已開發國家投資者應尊重其國家主權,建立符合中國大陸利益的數位貿易規範。

  預期未來全球數位貿易議題將逐步形成美歐及中國大陸為首之兩大陣營。建議政府應掌握數位貿易談判已是目前區域經濟整合發展趨勢的機會,善用臺灣在全球資通訊與半導體產業之發展優勢,除了積極參與全球各式數位貿易議題的談判與合作外,亦可與數位貿易發展理念相同的國家簽署數位貿易協定,以緩解我國區域經濟整合進展較慢而產生之邊緣化挑戰。

  研析臺灣目前於數位貿易領域的推動方向與相關法規限制後,可以發現我國立場大致與美國相同,在近期臺美關係友好且穩定發展下,建議可選取臺灣法治發展進程較快的新興領域、符合產業發展利益,及符合臺灣政策方向之數位包容性議題等,與美國就數位貿易議題深入合作或洽簽相關協定。此外,臺灣和數位經濟協定(ASDEA)之成員國—新加坡與紐西蘭均已簽署雙邊FTA,未來若可進一步針對數位貿易議題協商,將有助於臺灣取得產業發展先機,擴大我國全球經貿影響力。

[1] 中華經濟研究院WTO及RTA中心(2019年11月27日)。建立國際數位貿易規則之動向與爭議:以法國數位稅為例。https://web.wtocenter.org.tw/Page.aspx?pid=332915&nid=252

[2] 宋柏霆(2017年1月10日)。世界貿易組織下電子商務談判之發展。經貿法訊,206,1-9。http://www.tradelaw.nccu.edu.tw/epaper/no206/1.pdf

[3] 中華經濟研究院WTO及RTA中心(2019年5月16日)。WTO電子商務與數位貿易談判對我國之重要性與意涵。https://web.wtocenter.org.tw/Page.aspx?pid=324110&nid=13622

[4] 中華經濟研究院(2017年12月)。數位貿易國際規範對我國產業發展及參與多邊/區域經貿整合機制影響之研析(106年度國際經貿政策研究中心計畫)。https://www.trade.gov.tw/App_Ashx/File.ashx?FilePath=../Files/Doc/358e5778-e48b-4f31-9616-349115b5c5b9.pdf

[5] USTR (Mar. 26, 2021). USTR Announces Next Steps of Section 301 Digital Services Taxes Investigations. https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2021/march/ustr-announces-next-steps-section-301-digital-services-taxes-investigations

[6] 中華經濟研究院WTO及RTA中心(2020年12月17日)。WTO電子商務計畫之談判形成兩大立場陣營。https://web.wtocenter.org.tw/Mobile/page.aspx?pid=349363&nid=120

[7] Ministry of Trade and Industry Singapore. Digital Economy Agreements. https://www.mti.gov.sg/Improving-Trade/Digital-Economy-Agreements

[8] 台灣經濟研究院(2021年1月11日)。全球經濟的下一個挑戰:數位貿易戰。台經觀點。https://www.tier.org.tw/comment/pec1010.aspx?GUID=d082e300-81f9-43ce-8a92-52831df67154