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韓國培養第四次工業革命產業人才政策之作法
日期:2021/03/25
作者:中華經濟研究院WTO及RTA中心 蘇怡文 分析師
文件編號:WTOepaper730
一、政策背景

  文在寅總統在上任前,即預估第四次工業革命技術發展的速度將比預期更快;同時,韓國僱用勞動部也評估韓國國內產業人才需求將從2020年下半年開始出現增長。因此,文在寅政府一上任,便以「因應第四次工業革命時代,發展新產業並創造就業機會」作為產業及人才政策之核心,由科學技術資訊通信部、教育部、僱用勞動部及產業通商資源部等相關部門共同協調研議人才培育計畫。

  產業通商資源部評估,考量第四次工業革命時代勞動市場的特色,預期人才需求增加的產業部門將以專業科技服務業、電子、資通訊等領域為主;如以勞動市場的角度來看,健康和社會福利、個人生活服務、文化、藝術和體育等領域的收入可望增加。另從技術的角度而言,則醫療技術的發展需求將有所增加。換言之,需要核心技術的工作增加,可用人工智能(AI)代替的簡單勞動工作預計將迅速消失。由於第四次工業革命時代各種新科技不斷演進、突破和融合,職涯歷程將產生變化,學習成為職場生活不可或缺的事務。綜此,產業通商資源部認為,首要之務在於調整職業訓練的內涵與作法,其中包含教導年輕人發展未來的生存和適應能力;同時,必須重新設計技術培訓之基礎設施,如大數據運用技能預測技術,以因應技能需求之變化。

  另一方面,根據僱用勞動部針對第四次工業革命的技術發展水準,所進行的人力供需前景研究,未來10年,韓國國內15歲至64歲之間的人口將減少260萬,而60歲以上的人口將大幅增長;由於退休時間的延長和女性勞動力市場參與的增加,預計未來10年15歲以上的從事經濟活動的人口將增加124萬。再者,2035年韓國勞工人數將超過2,822萬人,但由於人口增長和老齡化的放緩,15歲以上的就業人數預計將從2027年開始下降。另外,未來10年,高中畢業生和大學畢業生的需求將過剩,技術學院預計也將因技術進步而對中級技能的需求減少而供過於求。因此,僱用勞動部建議,應透過教育創新以積極應對未來的技能需求,其中包含針對技術學院與高中畢業生之技能培養。

  綜合上述,文在寅政府提出產業人力政策重點包含:(1)因應第四次工業革命時代培養新技術人力,(2)調整職能培訓基礎設施,(3)著重青年(特別是高中畢業生)之勞動市場變化適應能力。同時,文在寅政府也改變政策立場與作法,強調以政府扮演解決和協調的角色,協助解決政策之利害關係人所面臨的障礙。在此思維下,2017年7月成立「就業委員會」,直接隸屬於總統,由總統擔任主席。該委員會的設計概念乃是將政府視為最大的雇主與工作孵化器,致力於解決青年失業和非正式勞工的問題,以克服低出生率、高齡化和勞動市場兩極化等障礙。其基本策略為「增、減、增」,亦即「增加好工作」、「減少工作時間」和「增加正式勞工」,提高就業品質。換言之,就業委員會的主要任務不僅在於增加工作,同時包括為創造福利和遵守勞動法的企業提供獎勵措施。

  另一方面,修訂《第四次工業革命新產業創造及產業革新支援法》及《第四次工業革命促進基本法》,重新調整第四次工業革命監管制度創新,改善第四次工業革命支援制度、人才培養計畫和失業支援措施。此外,也新增50項第四次工業革命新產業納入「國家職能標準」(National Competency Standards, NCS) 之開發,涵蓋潛力行業、建築業、休閒業、服務業、採礦業、通訊技術業、內容業等,具體包含無人機、智慧設施設計、休閒船模生產與設計、海上旅遊(包括休閒船模具開發及鋁合金休閒船開發等)、交通資訊通訊設備建設、水質環境管理、新材料測試、煉鋼、板金製造、新產品焊接、光學傳感器設備等。 
  
二、政策內容

(一)因應第四次工業革命時代培養新技術人力

  考量培養創新和融合人才對於持續創新經濟增長至關重要,但是由於韓國教育體系與產業需求之間的落差相當嚴重,特別是缺乏將知識轉換成實務能力的創意人才。因此,由科學技術資訊通信部、教育部、產業通商資源部及保健福祉部等單位組成「核心人才培訓工作小組」,於2018年提出「第四次工業革命領先人才集中養成計畫(2019~2023)」,規劃在5年內投入約22億韓元預算,設定在2023年培養10,000名領先人才之目標。該項計畫將設立革新人才培養機構,例如師法美日法等主要國家的由民間主導之創新學院,以及鼓勵大學設立人工智慧(AI)研究所,或補助民間成立人工智能研究機構;實施市場客製化人才養成制度,培養全球核心人才,如擴大公私部門合作體系並強化海外網絡,支援學生至海外知名大學和研究所攻讀碩士和博士學位,或支持人工智能、AI、未來汽車、無人機、能源、精密醫療和新藥等領域之國際共同研究;集中培養革新成長青年人才,透過實務專家親自指導的方式,實施6個月約1,000小時的加強型課程,優先針對智慧工廠、智慧農場、金融科技、新能源產業、智慧城市、無人機、未來汽車及生物健康等八個創新成長領域,培養7,000名人才。(整體架構如下圖)
 


(二)調整職能培訓基礎設施

  為因應第四次工業革命時代新產業新技術的產生,僱用勞動部調整職業訓練制度,主要從市場的角度出發,揭出五大主軸:(1)培養青年求職者擴展新技術領域,(2)擴充勞工適應力,(3)因應智慧工廠之發展培養人力和提供轉職支援,(4)提升既有職業培訓之品質,(5)著重於新技術人力之培訓。

  培養青年求職者擴展新技術領域之重點,著眼於擴大青年新技術和新產業的培訓,先由官方培訓機構試行後,再擴散至民間培訓機構;同時,引進產業界首屈一指的私人企業主導新技術領域的培訓。主要為擴充「高科技課程」之內容,包含軟體應用、生物醫學、ICT應用控制等,提供青年既有技術課程與新技術/新產業領域的培訓;增設新技術領域訓練機構;持續推動國家策略產業培訓計畫;並實施新的「企業主導之人才培養模式」,由產業龍頭企業主導新技術領域現場訓練,例如僱用勞動部與三星電子合作推動之「青年軟體學院」(Samsung Software Academy For Youth, SSAFY),即由三星電子主導,透過提供軟體能力培訓和各種就業支持服務,幫助學生為就業做準備並協助成功就業。

  擴充勞工適應力之重點,主要目標為防止勞工在第四次工業革命時代失業,因此僱用勞動部提供各種適應勞動市場需求變化的培訓課程,特別是工作數位化和新技術嫁接方面,藉此協助在職者之就業安定。重點包括由中小企業聯合培訓、優先支援高階技術與新技術領域、推動新技術工業園區聯合培訓中心、擴大ICT應用能力學習機會等,並且重點培養智慧工廠之發展人力和提供轉職支援。值得一提的是,此政策措施亦借助企業的能量,由企業先幫忙評估自身的條件後,優先針對新技術領域規劃課程,以減少培訓成本。再者,亦與政府推動之「工作學習並行制」進行連結,並且特別擴大對企業現場教師的新技術和產業趨勢之教育,積極發掘並反映企業對於數位化的需求,以利同時發展工作學習並行之培訓課程。另外,為了促進ICT知識快速普及,透過電腦和行動應用程式創建和共享培訓內容,僱用勞動部於2019年建立「智慧職業培訓平台」(https://portal.step.or.kr/page/pt),共享公私部門的培訓內容,課程領域涵蓋技術與工程、服務專區、社會業務領域及其他等,共有40家訓練機構參加。

  在因應智慧工廠之發展培養人力和提供轉職支援方面,著眼於新進人員職能培養及在職者職能轉換兩個層面;前者以培養地區人力為目標,提供結合製造業與ICT之培訓課程;後者則透過與大學的合作,提供高級教育培訓課程,以及建立「智慧K工廠中心」(Smart K-Factory center),搭配相關設施和設備,依據企業需求進行模塊化(modularity)培訓課程。另外,還擴充講師之培訓,強調現場實務專家的參與,並將最新技術納入現有的培訓課程中。

  在新技術人力培訓方面,大量將大學的能量納入培訓機構行列,執行大數據、物聯網、智慧製造、AR/VR、資訊安全、金融科技等6個領域之培訓計畫,其中又以大數據領域的課程最多。2019年培訓規模更加擴大,不僅課程領域多加生物技術1項,培訓機構與參訓人數也有所增加。

(三)提升青年適應勞動市場變化之能力

  關於提升青年對於勞動市場變化之適應能力方面,主要由教育部負責從大學教育體系著手解決學用落差問題,透過改革人才養成過程,提升學生在第四次工業革命時代之求職與應用能力。其提出一連串產學連結培訓計畫,包含對技職大學實施之「學徒制」、對一般大學之「IPP(Industry Professional Practice)型工作學習並行制」、關注於改善學用落差之「產業所需的契合型教育計畫」(Program for Industrial needs-Matched Education, PRIME)、強調符合大學和地區社會需求之「先導大學計畫」(Leaders in INdustry-university Cooperation+, LINC+)等,以及由企業界自主推動,協助高中畢業生勞工取得學歷同時提升實務能力之「社內大學」制度。

  值得注意的是,上述計畫都強調產業界的參與,高度運用企業的資源和力量,由企業進行課程之設計與授課,透過產業合作之基礎設施,為未來的新興產業培養實用人才,創新創業教育,增強青年的自給自足能力。其中,最特別的是社內大學制度,該制度導致政府鬆綁大學管制方案,放寬對於企業設立大學之相關規定,允許勞工可經由公司內部的課程直接取得正式的學士(或學士以上)學歷,又可以不中斷工作;同時,企業又可以依照本身的需求培養人才並達到人才進階之目的。此制度被韓國社會視為是體現了政府於2008年提出達成「強化以需要者為中心之教育競爭力」、「積極培養核心人才」與「終身教育生活化」等目標之精神,並且實現了「兼顧企業與勞工需求之人才政策」和「建構終身學習社會之勞工持續教育制度」之願景,亦符合韓國社會與企業重視學歷的文化,因此不僅獲得社會高度評價,並且也提升了韓國政府的支持度。

四、評析

  綜觀韓國政府的第四次工業革命產業人才培育政策,可以看出其特別強調「授權」的概念;亦即,由政府輔助協調、產業主導的精神,直接由企業界設計課程並進行訓練,藉此因應新時代新技術的發展、培養產業人才,維持國家經濟成長與國際競爭力。從觀察韓國政府在推動任何政策措施之經驗來看,其會習慣性先進行相關法律之調整,以順利推動相關政策,例如第四次工業革命產業人才培育政策乃基於《第四次工業革命新產業創造及產業革新支援法》及《第四次工業革命促進基本法》之修訂,或是推動「社內大學」制度時及時修訂《高等教育法》。進一步來說,第四次工業革命產業人才培育政策不僅涉及人才培養問題,更涵蓋數位轉型議題,因此韓國政府擬定跨部門之「第四次工業革命領先人才集中養成計畫(2019~2023)」,並藉由AI研究所之設立同時培養產業人力並進行研究,為產業進階發展奠定基礎,以收政策協調之效。

  再者,第四次工業革命產業人才培育政策的特色之一,尚包含推動市場導向(market orientation)之訓練方式。這種改變過去由政府從上至下(top-down)的政策執行方式,轉變為著重社會需求的方式,乃是文在寅政府上台後的改革重點,範圍涵蓋所有政策領域。從人才培育議題來看,過去韓國政府對於各地區及職種別的訓練課程和人員都是由政府主導進行事前配置,文在寅政府的新作法則是依據一定的標準評估合適性,允許訓練機構自由開設訓練課程。同時,也取消學費的上限規定,由政府擬定一套單價標準後,訓練機構再在此基礎上自行訂定學費標準,且高階課程接受政府的補助相對更多,以此鼓勵訓練機構提出進階課程,利於國家整體產業之發展。

  另外,善用企業之力也是第四次工業革命產業人才培育政策的特色之一,不僅在計畫規劃階段即邀請企業參加,在課程設計與執行上更倚重企業實質參與,政府主要扮演協調、整合與支援的角色。而政府角色主要仰賴新成立直屬總統之「就業委員會」,這也是文在寅政府的特色,即只要是屬於核心的國政議題,皆成立直屬總統的政策委員會,由其直接統籌整合相關部會,以顯示對該政策的重視性。根據「就業委員會」成立文件,其被賦予「3C」的角色-「控制塔」(Control Tower)、「協調者」(Coordinator)、「確認者」(Confirmor),負責審查和協調創造就業和提高工作品質的相關政策,而此角色最重要的功能即在於整合與協調所有公私部門之利害關係人。

參考書目:

1.(韓)僱用勞動部(2019),第四次工業革命職業能力開發支援方案說明。
2.(韓)韓國政府部門共同提出(2018),第四次工業革命領先人才集中養成計畫(2019~2023)。
3.(韓)韓國教育部(2015),大學管制革新方案-社內大學。
4.(韓)科學技術資訊通信部(2018),第四次工業革命核心人才養成計畫報導資料。