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【轉載】美國推動「經濟繁榮網路」供應鏈重組對臺灣之意涵
日期:2021/01/21
作者:中華經濟研究院WTO及RTA中心 江文基 助研究員
文件編號:WTOepaper723
  新冠肺炎疫情使得全球供應鏈結構發生快速變化,固然我國受疫情相對和緩,然疫情影響已使得全球供應鏈出現「斷鏈」危機,各國政府與跨國企業在全球供應鏈風險的管控上皆面臨嚴峻考驗。為避免類似新冠肺炎疫情事件使供應鏈中斷再度重演,目前美國政府正積極設法降低其供應鏈集中度過高的問題,也就是減少對中國大陸的依賴程度,而要達到此一目的之核心政策即為「經濟繁榮網絡」(Economic Prosperity Network, EPN)。

  臺灣本身不僅是全球供應鏈的主要參與者,亦視美國為主要市場之一,倘美國有意重組其供應鏈佈局,將連帶影響我國對外經貿格局,因此本文主要目的在於分析EPN供應鏈重組對臺灣之影響與意涵。值得一提的是,EPN為川普政府時期之政策,新任總統拜登對此政策是否繼續推動並無表達明確立場,不過,觀察拜登在美國供應鏈重組議題上的態度,他表示美國將與盟國進行合作,共同建設更強大、更有彈性之供應鏈,同時透過創造美國市場減少美國盟友對中國大陸的過度依賴[1],可見即便在拜登總統上任後,也無法知曉EPN是否會繼續推動,但可以確定的是美國尋找盟友進行供應鏈重組並降低對特定國家依賴之方向應不會有太大改變。

「經濟繁榮網絡」倡議背景

  2020年4月29日美國國務卿Mike Pompeo在公開會議中表示,美國政府正與澳洲、印度、日本、紐西蘭、韓國與越南合作,試圖在COVID-19疫情期間及未來共同合作以「推進全球經濟」(move the global economy forward),同時重視既有跨國供應鏈的「重組」(restructure)以避免COVID-19疫情對全球經濟的衝擊再次發生;此即「經濟繁榮網絡」與「可信任聯盟」的政策願景,旨在解決供應鏈過度依賴中國大陸之問題,以避免疫情爆發後全球供應鏈失序的現象再次發生。一同出席會議的「美中商務協會」(US-China Business Council)代表Doug Barry進一步表示,COVID-19疫情使得人們更加重視供應鏈的多元化與風險管理,但是目前未見那些仰賴中國大陸市場及業務發展的公司,有著手將供應鏈撤離中國的舉動。值得一提的是,一同與會的哥倫比亞駐美大使Francisco Santos表示,他正與白宮、美國國家安全委員會、財政部與美國商會進行討論與資訊交換,試圖積極地合作並鼓勵美國公司企業儘速將供應鏈撤出中國大陸,並使未來供應鏈建設能更加靠近美國本土。從哥國大使的表態,也可見「經濟繁榮網絡」與「可信任聯盟」實際存在著可供我國能夠進一步努力的國際與經貿空間,背後意涵在於倘若某一領域的生產製造活動無法返回美國,則至少可以將這些工作轉移與美國外交經貿關係更友好的國家[2]。據了解,「經濟繁榮網路」成員可能包括企業與民間社會團體,而數位、能源、基礎建設、研究、貿易、教育、健康照護及商務等面向則是驅動「經濟繁榮網路」形成的關鍵要素[3]

「經濟繁榮網絡」倡議內容

  2020年6月25日,負責經濟成長與環境事務的美國國務次卿Keith Krach(卡拉奇)進一步說明「經濟繁榮網絡」的內容,包含:(1)由價值共享的國家、企業組織與公民社會組成,其所有經濟合作領域在一套可靠的原則下進行,並奠基於穩固的夥伴關係進而促成共同的繁榮願景,每一成員都能透過資源創新、成員合作,並在可靠的地緣經濟夥伴關係建立一致且公平的國際架構;(2)經濟繁榮網絡所奠基的原則,是誠實、可課責、透明、互惠、法治、尊重財產、尊重國家主權、尊重基本人權;(3)經濟繁榮網絡試圖確保所有參與的夥伴,都能享有持續的經濟成長與繁榮;同時基於誠實、互惠、透明與公平為企業、經濟體與國家創造一公平的競爭環境。Keith Krach特別強調,目前不遵守這些原則的國家將會被排除在「經濟繁榮網絡」之外,但只要願意遵循「經濟繁榮網絡」運行原則,也歡迎新的成員加入[4]

「經濟繁榮網絡」加速跨國供應鏈多元化且重視「可信賴」原則

  Johnson與Gramer(2020)於《外交政策》(Foreign Policy)撰文指出,「經濟繁榮網絡」具體落實了美國之「脫鉤」(decoupling)概念,連同美國政府所推出的其他貿易限制措施(如禁止敏感技術出口、對中國商品課徵關稅、軟硬兼施要求美國企業撤資等)都是加速美中經貿關係的脫鉤的動力。「經濟繁榮網絡」反映了美中兩國外交關係的惡化,亦即是COVID-19疫情而迫使美國政府再次要求跨國供應鏈的重整,而此一重整則是較為貼近「需求」端,旨在美國境內增加工作機會,或是替與美國友好國家創造經濟利益,進而確保「可信賴原則」的落實。

  儘管川普總統的「美國優先」單邊立場使得過往數年美國與其他重要盟友國家的外交關係增加了許多不穩定與風險,但從印太戰略、亞洲能源成長計畫(Asia Enhancing Development and Growth through Energy, Asia EDGE)、「5G乾淨網絡」(5G Clean Network)到EPN政策,目的都是提供過於依賴中國大陸政府與市場商機的國家一個可持續、透明與安全的替代方案,進而減少該等國家在基礎設施、關鍵部門對中國大陸的依賴,尤其是能源與電信部門。另一方面,這些經濟與貿易相關的政策也能與《2018年亞洲再保證倡議法》與《太平洋威懾倡議》相呼應,全面地強化美國及其友好國家之間的外交戰略關係[5]

  與此同時,美國新任總統拜登亦曾於《外交》發表「為什麼美國必須再次領導:在川普執政後拯救美國外交政策」(Why America Must Lead Again: Rescuing U.S. Foreign Policy After Trump)之文章中主張[6],美國應與亞洲重要夥伴合作以加強並整合集體行動的能力,在尊重民主、人權與法治的基礎上重建穩固的關係,並與日本、韓國、澳大利亞與其他亞洲民主國家相互結盟,而美國也應再次扮演全球領導者的角色,同時回復美國在國際社會的威信與地位。另一方面,拜登亦主張應與盟邦形成戰線方式對抗來自中國大陸之經濟威脅及侵害人權的行為。由此觀之,諸如印太戰略及EPN等倡議,即便美國總統大選之後極可能會繼續延續,或者是以換湯不換藥的方式,將其重新包裝後繼續推動。

美國推動「經濟繁榮網絡」對我國的可能影響

  倘若美國EPN最終順利成形(美國新任總統拜登繼續推動EPN,且確實建立足以取代中國的供應鏈,且成員國為美國、澳大利亞、印度、日本、紐西蘭、韓國與越南),對於臺灣的影響,可分為臺灣加入EPN與不加入EPN兩種情境,分析對我國產業在經貿層面之利弊。

  首先,EPN未來發展有幾種可能:第一,美國會鼓勵、勸導企業在搬遷供應鏈時優先考慮移往EPN成員建立新據點。其次,美國從未來從高科技研發合作乃至於政府採購,亦可能以EPN成員為優先合作對象。第三,EPN成員國能夠提升對美國及其他EPN成員投資的吸引力。最後,推動以EPN成員為範圍的下世代經貿協定,因為參考過去國際經驗,這些EPN條件很可能慢慢地從較為模糊的信賴原則,逐漸轉換為具約束性質經濟運作規則。

  由此一性質觀察,EPN即是美國要另組中國以外的第二軌供應鏈,在其他條件不變之下,我國若能加入EPN,優點是可確保美國市場、投資及新供應鏈連結,以及維持臺灣在科技研發領域之接軌及持續升級。由於第二軌供應鏈在某種程度上會取代中國在全球供應鏈角色,因此過去臺→中→美供應鏈可能分散為臺→中→美及臺→EPN成員(越南、印度)→美兩個系統,此情形將導致我國出口至中國的金額減少,進而轉向其他EPN國家,特別是在臺美中供應鏈中參與程度相對較深的消費性電子產品(如手機、筆記型電腦、無線耳機與電子手錶),其相關中間財與電子零組件的貿易轉向情況,在加入EPN之後可能會更加明顯。

  倘我國沒有加入EPN,由於供應鏈遷移與調整需要時間與成本,短期內影響不大,但就長期而言,在經濟繁榮網絡建立起來之後,我國若非其中成員國,恐將打亂原本臺中美供應鏈關係。明確來說,我國高技術含量之產品或中間財有極大可能將由韓國與日本取代,尤其是韓國在對外貿易上一直是我國主要競爭對手,它與我國之間的出口相似度為31%(臺灣與日本出口相似度約24.2%),明顯較其他亞洲國家高[7],因此我國若不加入美國所建立之經濟繁榮網絡,則可能遭受美國第二軌供應鏈之排擠,加劇一直以來我國在國際貿易體系上被邊緣化的風險。

  就產業層面而言,根據OECD TiVA資料庫統計,臺灣在中國出口美國各產業附加價值貿易中,占臺灣國內各產業總附加價值比重較高者為「電子設備製造業」與「電腦、電子與光學產品製造業」(比重分別為16.13%、7.15%)[8],顯示中國出口美國的供應鏈關係,在臺灣相關產業而言重要性較高,若我國被排除在美國相關供應鏈之外,這些產業所受影響相對於其他產業將較為明顯,亦即國內電子設備製造業及電腦、電子與光學產品製造業兩者,在臺灣無法加入美國EPA行列下,衝擊將較為顯著。

美推動「經濟繁榮網絡」對我國的意涵

  美國此次大力推動經濟繁榮網絡,目的就是要降低對以往以中國為核心的第一軌供應鏈之依賴,建置全球第二軌供應鏈,主要原因在於美國經歷新冠肺炎疫情後,認為全球供應鏈過於依賴中國對美國經濟與國家安全將構成威脅,因而須要與其他國家共同建置第二軌供應鏈,以降低中國透過全球供應鏈對美國的影響力。

  深入分析EPN潛在成員國的結構可發現,潛在成員國係由美國傳統盟友及中國主要貿易夥伴所組成。這些國家經濟條件彼此雖然不同,但這些國家在形成供應鏈關係上具備某種程度上的產業分工互補關係。舉例而言,能源與礦產主要由澳洲負責供應,技術提供者與高階產品生產的角色則由日、韓等國擔當,而最終組裝或是技術含量較低之產品則以越南及印度為據點。由此可見,目前EPN潛在成員國彼此間的分工關係,具備成為第一軌供應鏈替代國之條件。臺灣方面,近期臺美關係升溫,且臺灣亦為美國印太戰略中的一環,再加上美國此次提出經濟繁榮網絡的目的,意在尋找並拉攏印太地區有製造能量的國家形成供應鏈,我國半導體、電子與資通訊產品及其相關中間財與零件本就是第一軌供應鏈中的重要角色,當然具備成為美國另組第二軌供應鏈潛在成員之優勢,此為我國未來加入經濟繁榮網絡的籌碼之一。

  臺灣若能加入成為EPN其中一員,無論對於臺灣與美國或其他EPN成員洽簽自由貿易協定皆有正向幫助。進一步言,美國「經濟繁榮網絡」推出的概念,就是要在尋找並建立與其他國家的信賴夥伴關係,而在美國主導下正式成立此網絡後,網絡成員之間的投資與貿易預期會更加頻繁,到時候僅靠所謂信賴夥伴關係維持整個網絡的順利運作,恐少了約束性質。基此,為使成員間政策推動與合作機制更具制度性,網絡成立後可能需藉由制度性的法律文件,透過由美國主導的新秩序與新規則來規範權利義務,將潛在的貿易與投資障礙排除,從而推升成員之間進行FTA談判與洽簽的可能性。

  我國乃以出口貿易為導向之經濟體,受限於外部政治因素,對外簽署FTA之數量相對於其他鄰近國家少,導致我國FTA覆蓋率偏低(我國2019年FTA覆蓋率僅11.84%,低於韓國、日本與中國的54.38%、73.92%及34.45%),在FTA覆蓋率偏低情況下國內產品出口將遭受大部分國家關稅的影響,因而與其他競爭對手國不是在同一個水平競爭,而此次美國EPN倡議可能是我國加入區域經濟整合,強化對外貿易與投資優勢與避免被邊緣化之重要場域,我國政府應慎重看待。

  加入美國的EPN雖是我國應積極努力之目標,但參與EPN並不等同於完全退出第一軌供應鏈。首先,縱然供應鏈過度依賴中國的風險很高,但對於本身資源較為缺乏的中小企業而言,要進行產能移轉或產線遷移難度頗高,復加上臺灣電子產業相對中國有技術上的優勢,中國對於我國高技術含量之電子零組件仍有一定需求。再者,我國部分在國臺商之目標市場原就以中國內需為主,臺商在中國當地生產除了可貼近市場減少運輸成本外,亦可在當地取得第一手市場資訊,故對於這些廠商而言,在當地生產的商機較在第三地生產再銷往中國這種迂迴方式來的高。因此,在中國對於我國電子零組件仍有需求的情況,就耕耘中國當地市場為主的臺商而言,臺灣維持第一軌供應鏈之運作仍有必要性。相對地,對於在中國當地外需型(特別是以美國為主要市場)之臺商,就必須思考加入美國第二軌供應鏈之可能性,以減少更多像是關稅戰與科技戰等不確定性因素之發生而影響公司營運。

結語

  總結而言,過去以中國為核心的全球供應鏈興起已既成事實,在美國推動EPN建立第二軌供應鏈之際,身為小型開放經濟體且以供應鏈作為經濟發展主軸之一的臺灣,當然沒有在美中兩個大國間選擇的本錢。況且,美國EPN主要目的是建立第二軌供應鏈,其中並非要完全與中國脫鉤,只是降低對中國的依賴,因此無論是第一軌或第二軌供應鏈,單純就經濟層面向考量的話,我國都應確保在任何一軌供應中不會缺席。

[1] Battle for the Soul of the Nation (2020). The Biden plan to rebuild U.S. supply chains and ensure the U.S. does not face future shortages of critical equipment. https://joebiden.com/supplychains/

[2] Humeyra Pamuk & Andrea Shalal (May 4, 2020). Trump administration pushing to rip global supply chains from China: officials. Reutershttps://www.reuters.com/article/us-health-coronavirus-usa-china-idUSKBN22G0BZ

[3] The U.S. Department of State (May 20, 2020). Special briefing via telephone. Special Briefing with Keith Krach, Under Secretary of State for Economic Growth, Energy, and the Environment; Cordell Hull, Acting Under Secretary of Commerce for Industry and Security; Dr. Christopher Ford, Assistant Secretary of State for International Security and Nonproliferation; and Ian Steff, Assistant Secretary of Commerce for Global Markets. https://www.state.gov/special-briefing-with-keith-krach-under-secretary-of-state-for-economic-growth-energy-and-the-environment-cordell-hull-acting-under-secretary-of-commerce-for-industry-and-security-dr-christophe/

[4] The U.S. Department of State (June 25, 2020). Under Secretary Keith Krach Briefs the Press on Huawei and Clean Telcos. https://www.state.gov/telephonic-briefing-with-keith-krach-under-secretary-for-economic-growth-energy-and-the-environment/ (Sep. 28, 2020)

[5] Vu Le Thai Hoang & Huy Nguyen (August 21, 2020 ). From Hub to Network: A Transformation of U.S. Policy in the Indo-Pacific. The Diplomat. https://thediplomat.com/2020/08/from-hub-to-network-a-transformation-of-u-s-policy-in-the-indo-pacific/ (Sep. 28, 2020)

[6] Joseph Biden (March/April 2020). Why America Must Lead Again: Rescuing U.S. Foreign Policy After Trump. Foreign Affairs. https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-01-23/why-america-must-lead-again (May 5, 2020)

[7] 中央銀行(2020)。COVID-19肺炎疫情對全球及臺灣供應鏈與經濟的影響。https://www.cbc.gov.tw/dl-142017-9122fa3a73dc41ecbd0f1e5d0fcfed25.html 我國與中國大陸、新加坡、泰國、馬來西亞與越南出口相似度分別為22.7%、28.3%、21.4%、23.6%與13.3%。

[8] 江文基(2019)。由貿易附加價值角度觀察美國對中國大陸全面實行301制裁對臺日韓三國之影響。WTO電子報,642