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【國際交流】2020年WTO及RTA國際研討會: 國際數位貿易發展及規則建立及供應鏈韌性 會議紀實(上)
日期:2020/11/19
作者:中華經濟研究院WTO及RTA中心
文件編號:WTOepaper715
  跨境服務貿易受到了新型態服務、數位科技、監管法規等多方面的衝擊影響,在產業發展、監管環境與消費者信任度方面都面臨到許多挑戰問題。從2019年3月以來,WTO會員已經積極啟動電子商務與數位貿易之規則談判,很重要的原因在於,數位科技的快速發展已經大幅改變了國際貿易體系的運作,全球產業均面臨數位化進程的衝擊,物聯網、雲端運算、大數據等新興科技,改變全球產業供應鏈。

  當前正是數位貿易規則發展的關鍵時刻,為增進社會大眾了解影響數位貿易的貿易規則發展趨勢,中經院WTO及RTA中心特與台灣服務業聯盟協會辦理本研討會,邀請美國、紐西蘭、歐盟及臺灣專家學者深入剖析,提供專業觀點與精闢分析,做為我國推動相關經貿政策之參考。

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【場次一】數位機會:貿易發展、規則建立及供應鏈韌性:美國與全球觀點

  本研討會第一場次邀請美國資訊技術及創新基金會的創新政策副總裁Stephen Ezell擔任講者,就貿易成長、規則建立與供應鏈韌性為題分享美國與全球觀點。Stephen Ezell曾任職於那斯達克股票交易中心,並於2003年創立Peer Insight創新研究與顧問公司,專長領域為科學與科技政策、國際競爭力、貿易、製造與服務議題,曾發表多篇服務創新相關研究,業界資歷豐富。今日研討會並邀請中華經濟研究院WTO及RTA中心李淳副執行長擔任主持人。


講者:美國資訊技術及創新基金會創新政策副總裁Stephen Ezell


  美國資訊技術及創新基金會(Information Technology and Innovation Foundation, ITIF)為國際知名科學與科技政策智庫,旨在推動創新導向的全球經濟成長政策,並聚焦於科技創新與公共政策相關議題。

  今日演講包含三大主題,Stephen Ezell首先談數位化如何促進全球與亞太經濟成長,接著探討如何推動制定全球的數位貿易規則,最後分享如何提升供應鏈韌性。

一、數位化如何促進全球與亞太經濟成長

  數位經濟目前貢獻全球25%的GDP,而網路資料流通所創造的附加價值中,75%都來自傳統產業。近期芬蘭國家技術創新局(Tekes)一份報告更指出:「未來十年內,全球經濟創造的價值有半數將來自數位經濟。」根據統計,2015年跨境資料流通的價值首度超越全球商品交易的價值。自2005至2015年,跨境資料流通量成長了45倍,2015年至2021年預估將再成長9倍。以亞洲為例,亞洲目前佔全球資料流通量16%。2017年亞洲的跨境資料流通量與十年前相比,更成長為97倍。

  在數位平台經濟領域,亞洲與美國為兩大領頭羊。德國近期一項研究指出,美國企業佔有數位經濟平台64%的產值,亞洲企業佔有31%,歐洲企業則僅佔3%。資通訊(ICT)服務輸出在亞太區域貿易的地位越來越重要,以菲律賓為例,2017年ICT服務輸出佔有全國總服務出口份額的16%。此外,ICT服務占全球貿易比重也持續上升,自2008至2018年,ICT貿易與服務產值成長了1.6倍,年增率高達15%。受新冠肺炎疫情影響,遠距工作成為新常態,預計服務市場的全球化程度將提高,跨境服務貿易更趨頻繁,後台服務也將進一步跨時區整合。

二、推動制定全球的數位貿易規則


  隨著數位貿易越趨盛行,國際社會需要制定數位貿易規則,以促進數位經濟的發展。針對數位貿易政策,Stephen Ezell提出四項建議:

1. 制定新規則,保障全球資料流通與數位貿易

  越來越多國家對於資料跨境流通設有管制措施,即所謂資料在地化(data localization)措施,對經濟發展造成負面影響。以中國為例,政府祭出的資料流通限制每年造成1%的潛在GDP損失。
    
  目前正值新冠疫情肆虐,病毒散播無國界,更彰顯流行病學與醫療資訊自由流通,協助各國對抗疫情的重要性。然而,ITIF近期的《在COVID-19時代建構數位醫療服務的全球架構》(Building a Global Framework for Digital Health Services in the Era of COVID-19)報告卻指出,許多國家設下跨境資料流通限制,例如,中國要求基因資訊須由本地企業儲存並於境內處理,澳洲則對電子病歷設有資料在地化措施。

  為進一步促進跨境資料流通、解決相關問題,全球經濟體需要共同制定新規範,並實現資料互通性(interoperability),可行作法包含:(1)拓展亞太經濟合作會議的跨境隱私保護規則體系(Cross-Border Privacy Rules System, APEC CBPR);(2)更新司法互助協定(mutual legal assistance treaties, MLATs),提高執法機關取用資料的便利性,以及(3)在貿易協定中納入禁止資料在地化障礙。

2. 維持WTO對電子商務暫免課徵關稅

    
  WTO於1998年達成對電子商務暫免課徵關稅(moratorium)的決議,此項舉措對促進全球數位貿易至關重要,也將全球電子商務2018年銷售額推升至25.7兆美元。撤除這項措施將嚴重衝擊全球經濟,造成每年高達110億美元的GDP損失,因此有必要維護暫免課徵關稅的措施。

3. 鼓勵各國加入資訊科技協定(Information Technology Agreement, ITA)
    
  資訊科技協定於1996年簽署生效,旨在消除資通訊科技產品的貿易關稅。未參與ITA的國家在全球資通訊產品的價值鏈上會蒙受高達60%的損失,ITIF研究更指出加入ITA能大幅驅動長期經濟成長、創造創新與生產力資本,並推動資通訊產業發展。舉例而言,印尼若加入ITA,能在十年內創造額外55億美元的產值,越南的經濟產值則能成長近10億。
    
4. 把握疫情契機,導入數位科技

  ITIF近期發布的《疫情危機之下的社交距離數位政策》(Digital Policy for Physical Distancing)中,指出政府應消除各產業對於遠距、自動化數位科技的不必要限制,以促進5G、AI、電子ID與病歷等數位應用。舉例而言,去年美國紐約議會提議未來50年禁止自駕車上路;舊金山政府禁止在人行道上使用送貨機器人、無人機;奧勒岡州政府禁止自助服務等,但是正逢疫情肆虐,各國實施安全社交距離措施,當今社會更需要這類自動化數位服務。

  南韓政府近期便推出「韓國新政」(Korean New Deal),為疫後經濟做準備,計畫打造兼顧環境永續的數位經濟,提升國家經濟競爭力。

三、提升供應鏈韌性

  全球價值鏈對世界經濟越漸重要,如今全球70%的貿易都來自全球供應鏈體系,價值鏈也提升貿易效率、促進全球分工,半導體產業得以繼續實現摩爾定律,推動創新。然而,現在全球供應鏈也更容易受到衝擊,造成不小損失。麥肯錫全球研究院(McKinsey Global Institute)最近一份研究(Risk, resilience, and rebalancing in global value chains)顯示,企業平均每3.7年就會經歷長達一個月以上的生產中斷;若價值鏈中斷,平均每10年就會為企業帶來40%的年利潤損失。在疫情影響下,今年全球GDP四分之一的損失都由供應鏈體系吸收。

  此外,部分產業的全球生產出現集中化趨勢。舉例而言,行動與通訊設備、電腦與周邊商品的製造有產地集中的現象。根據麥肯錫研究院,全球現今有180項貿易產品的輸出都由單一國家主導。

  麥肯錫一項研究更指出,93%的全球企業領袖已著手強化供應鏈韌性,調查顯示多數企業透過雙源採購(dual-sourcing)、提高重要產品庫存、近岸外包(nearshoring)與拓展合作供應商,以及實施供應鏈區域化等,來降低斷鏈風險。

  受新冠疫情與中美貿易戰衝擊,越來越多國家推出鼓勵企業回流(reshoring)的相關政策。例如,台灣便推出「歡迎台商回台投資行動方案」;日本挹注23億美元成立回流資金;英國推出「保衛計畫」(Project Defend),減少在關鍵進口商品對中國的依賴;美國政府則設立規模250億美元的回流基金,鼓勵製造業回流。根據麥肯錫預測,如果企業有意重整供應鏈體系,16-26%的全球商品出口可能在未來五年內轉移至新國家,目前也已經觀察到此一趨勢。

  最後,Stephen Ezell針對數位貿易規則制訂與強化供應鏈韌性提供總體政策建議,其中包括:(1)美國應加入「跨太平洋夥伴全面進步協定」(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP),並支持南韓與台灣加入;(2)美國應致力推動與台灣洽簽自由貿易協定(FTA);(3)美國應與其他國家協調產品輸口管制;(4)與其他國家建置「可信任供應鏈夥伴網路」,共同致力保障智慧財產權、市場進入等;(5)各國應與全球創新聯盟(Global Trade and Innovation Policy Alliance, GTIPA)合作,此聯盟集結全球40多個智庫單位,旨在促進貿易全球化與創新,提升全球公民的福祉。

問題與交流時間:

問題一:您提到亞洲和美國企業是數位平台經濟的領頭羊,但亞洲企業多數都來自中國,例如阿里巴巴、騰訊等。這對未來中國與美國在貿易與科技領域的競爭關係有何影響?中美科技戰對數位經濟與貿易的影響為何?

Stephen Ezell副總裁回覆:
雖然全球數位經濟看似被美國大科技公司主導,但各國政府必須體認,數位化催生的經濟價值不是來自ICT產品或服務,90%的產值來自這些產品與服務帶動的企業創新與生產力,因此國家政策應該幫助企業運用數位科技提升競爭力。

  在中美科技戰部分,半導體是驅動全球經濟的高產值產業,市場競爭激烈。中國日前推出積體電路產業發展策略,計畫於未來十年投入1,600億發展半導體產業,目的為在2025年以前降低美國進口的半導體50%,基本上是進口替代策略,並非想公平競爭。美國認為應尊重智慧財產權,不該禁止市場進入。美國政府希望在長期為自己與其他國家爭取更多談判籌碼,不要讓中國破壞全球自由市場。

問題二:美國大選後如果發生政權轉移,政府推動數位發展的政策方向是否改變?


Stephen Ezell副總裁回覆:
如果民主黨候選人拜登(Joe Biden)勝選,美國政策焦點短期會轉向國內,以有效遏止疫情優先,後期應會積極參與國際社會,發展外交與國際關係,考量加入CPTPP等多邊貿易協議。中美貿易關係基本上不會有太大轉變,美國政府仍會對中國祭出地緣策略因應。

【場次二】亞太區域數位貿易規則的複雜動態


  本研討會第二場次,特別邀請來自紐西蘭奧克蘭大學法學教授Jane Kelsey擔任講者,就亞太區域數位貿易規則的複雜動態發表演講。Jane Kelsey教授是紐國知名的全球化與新自由主義評論家,專業領域為社會法律研究、法律、政策與國際經濟法規,也並積極投入全球化、「跨太平洋夥伴協定」(Trans-Pacific Partnership, TPP)、服務貿易與投資協議等議題的研究與評析。

講者:紐西蘭奧克蘭大學法學教授Jane Kelsey

  亞太區域的數位發展樣態十分多元,各國的網路連結度、數位技術能量以及與區域供應鏈的整合度也各不同。部分低度開發國家處於數位貿易供應鏈的邊緣,印度與印尼相繼推出數位工業化策略,中國則推出數位絲路與設立「數位自由貿易區」(Digital Free Trade Zone);新加坡積極發展智慧城市,日本則努力維持過去資訊科技的領先地位。

  數位經濟創造許多機會,卻也引發區域發展不均的疑慮,許多國家擔心市場將由中國與美國科技公司獨佔,出現反競爭或掠奪性行為,或是資料、AI、物聯網、大數據等技術由大科技公司掌控,限制數位發展,國家之間因為立場不同、各有考量,造成數位貿易相關的談判窒礙難行。
在貿易談判中,有些國家支持制定數位貿易規則,相信其有助推動電子商務發展。有些國家則持反對立場,認為規則只會圖利先進者優勢,阻礙政府規範數位活動。細究四個亞太區域協議,便能發現數位貿易談判的關鍵議題。

一、TPP/CPTPP

  TPP可說是第一個推動數位經濟與科技規則制定的協議,由美國貿易代表署(USTR)主導洽簽,其中更列有24項與促進數位經濟發展相關的規範(即Digital 2 Dozen),其中主要訴求包含:促進資料跨境流通、確保技術選擇自由、保護重要原始碼、避免在地化要求、實施消費者保護措施、禁止強迫技術移轉、自我審查安全例外條款等。TPP推出時,受到多國支持,卻也引發過度規範可能限制產業數位化的爭議。

二、區域全面經濟夥伴關係協定(Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP)


  RCEP成員有16國(東協十國與澳、紐、韓、印、中、日),其中6國也是TPP成員,並預計於今年完成簽訂,其電子商務專章內容尚未公布,但外洩文件顯示與TPP的規範內容雖大致雷同,卻也有諸多差異,例如:無保護原始碼或演算法的規定、無永久實施暫緩對電子傳輸課徵關稅,最重要的差異在於電子商務專章並無強制性。因此相較於TPP,RCEP對數位經濟的規範顯得較為保守。

三、2019日本G20高峰會「可信任的資料自由流通機制」(Data Free Flow with Trust)

  日本大力支持TPP/CPTPP與RCEP中的電子商務專章,並將TPP範本用於與他國的FTA洽簽。日本亦於WTO第11屆部長會議推動電子商務談判,但因會員意見無法統一,最後僅提出電子商務共同聲明,同意在無授權情況下進行複邊談判。
    
  在此背景下,日本把握擔任2019年G20高峰會主辦國的機會,推出「可信任的資料自由流通」計畫,旨在將促進數位貿易與消費者保護納入TPP規範。然而,印度、印尼與南非拒絕加入,可見各國對於數位貿易規則對國家發展之影響看法不一,擔心貿易規則干涉數位經濟發展。

四、數位經濟夥伴協定(Digital Economy Partnership Agreement, DEPA)

    
  DEPA由新加坡、紐西蘭及智利在談判六個月後洽簽,但目標並不明確,而且與TPP/CPTPP規範多有重複,其中有關貿易促進、數位包容(digital inclusion)的條款多為軟性條款。DEPA也未針對TPP/CPTPP中與數位經貿相關的爭議議題提出對策。
    
  從以上四項倡議的差異,以及各國對數位貿易祭出的政策與措施,可看出各國需要更聚焦探討數位經濟與電子商務議題,積極參與WTO電子商務規則的制定。Jane Kesley教授在演講最後提出兩個問題:(1)TPP貿易規則是否能協助國家(特別是亞太區域的開發中國家)創造數位發展機會、促進各國公平有效地參與有韌性的供應鏈,亦或將形成一股阻力?(2)在數位成為主流的二十一世紀,貿易規則對於法規制定與國家發展策略應該扮演何種角色?

問題與交流時間:

問題一:如何平衡國家數位發展與國際貿易規則?最大的衝突點在哪裡?


Jane Kelsey教授回覆:
有三個考量因素:資料控制權、與資料有關的技術轉移、國家收入。如果開發中國家能使用資料、獲得技術轉移,便能推動產業數位發展與策略,而對電子傳輸暫免課徵關稅對於對開發中國家的租稅影響甚大。

Stephen Ezell副總裁回應:各國都須思考數位貿易對國家經濟的影響,共同思考如何制定適合的規則,發揮數位科技的最大效益,同時將衝擊減到最低。政府應推動資料賦權(data empowerment),協助企業提升數位能力,而非堅持資料在地化或著眼於數位化的缺點。

Jane Kelsey教授回應:TPP的投資章節之所以引發爭議,是因為其中的禁止實績要求(performance requirement),限制對外國投資人設下移轉技術或專有知識等前提要件。但是科技公司到開發中國家,如果都用自己的專家、技術,本地無法獲得技術,所以貿易規則一方面希望國家培養技術能量,卻又有這些阻礙,必須再討論改善。

【場次三】數位機會:貿易發展、規則建立及供應鏈韌性:多邊觀點

  本研討會第三場次,特別邀請來自工業技術研究院產科國際所副所長張超群擔任講者,以多邊觀點的角度談貿易發展、規則建立與供應鏈韌性。張超群副所長的專業領域為兩岸產業與政策研究、生技和石化產業分析、計畫管理與績效評估、技術預測與科技前瞻,曾服務於經濟部中小企業處、亞太產業合作推動委員會以及工研院產業經濟與趨勢研究中心,業界實績豐富,是台灣數位政策的推手。

講者:工業技術研究院產科國際所副所長張超群

一、中美貿易戰與新冠肺炎疫情導致全球價值鏈重組

  中美貿易戰開打後,許多有美國客戶的企業不得不將產品最終組裝與包裝等製程移出中國。新冠肺炎疫情也造成供應鏈與價值鏈雙雙斷鏈,衝擊經商環境與企業營運。在中美貿易戰與疫情的雙重影響下,供應鏈重組成了台灣企業必須面臨的課題,許多關鍵產業都在評估是否需要走向多元化生產基地,甚至徹底移出中國。

  另一方面,數位科技發展日新月異,新冠疫情也開啟了「低接觸經濟時代」 (low touch economy),無人化與零接觸服務因運而生,加速了科技導入的速度。

  隨著X與Y世代邁入成年,這些數位原生代也正在改變消費市場的生態,展現不同的消費習慣與偏好,因此企業必須思考產品設計、銷售通路與行銷策略。

  因應上述考量以及政府吸引企業回流的政策,企業必須重新布局全球價值鏈。近年來,全球價值鏈已出現各種調整,包含:(1)價值鏈多元化;(2)價值鏈加速縮短與區域化;(3)以美中兩國為首的兩大供應鏈體系出現轉變,企業生產轉回本國、美中參與程度下降;(4)中國為降低外部因素對經濟的衝擊,積極提升關鍵產品的自給率,實施擴大內需政策,在全球供應鏈參與度也因此下降。

二、台灣企業因應對策
    
  台灣企業的海外生產比例高,以電子業為例,台灣企業產製的電子產品中,超過九成皆於海外製造,且超過六成的上市櫃企業都將生產基地設於中國。近來越來越多企業將生產基地遷回台灣,或移至其他國家。在台灣政府大力推動「歡迎台商回台投資行動方案」下,截至今年十月初,共有204家公司通過審核,吸引逾260億美元資金回流,主要為產業包含電子零件、半導體、電腦與周邊設備等。

  工研院針對台灣製造業者進行調查,多數業者認為台灣應積極拓展國際市場,不應在中美之間選邊站,也須降低對美國科技的依賴度。
  
  台灣在防疫上的優秀表現,讓人民生活大致不受影響,而且在疫情期間外銷與出口產值仍有成長。

三、台灣電子產業的全球佈局
    
  台灣有許多高科技產業聚落,交通便捷,且北、中、南各有科學園區,提供企業一站式服務,以及豐富產學研資源,有助建構完善生態系。台灣亦有許多符合國際水準的創新研究中心。

  台灣的ICT產業有高度集中趨勢,技術能量豐沛,台灣的晶圓代工市佔率高達74%。在產品出口方面,美國、中國與歐洲為台灣前三大出口市場,共佔總出口比率84%,生產基地與出口市場之間的衝突,造成電子產業深受中美貿易戰衝擊,因此必須重組供應鏈。根據資料顯示,2019年台灣對東協國家的投資大幅成長,便是另一種考量地利之便的因應措施。

  台灣企業在布局生產基地時的主要考量因素包含:原料供給、製程能力、組裝與包裝,以及售後服務與物流安排等。各產業會視需求進行調配,選擇最適合的生產基地。

四、與台灣合作的觀點

  台灣有堅實的研發與創新能力、成熟的代工模型,也熟悉國際合作方式,不只是各國在創新研發、製造生產上的好夥伴,也在全球供應鏈與價值鏈扮演重要角色。

問題與交流時間:

問題一:在中美貿易戰衝擊下,中國的製造優勢不再,為何還是有極高比例的台商選擇在中國製造?

張超群副所長回覆:有些企業並未撤出中國,是因為成品原本就計畫銷往內地市場。此外,打造供應鏈或價值鏈需要五到十年,因此只有成品組裝與包裝移往海外,中上游的供應鏈仍需時間調整。

李淳副執行長回應:許多ICT產品也並未在美國的課稅清單中,因此受到中美貿易戰的影響相對小,不需要大動作撤出中國。另外相較於東協國家,中國的經濟成本、政治風險仍相對低。

問題二:台灣的製造能力很強,不過數位機會主要來自科技的應用、軟體,未來台灣在數位應用、軟體上有什麼發展潛力?

張超群副所長回覆:
在數位潮流以及消費者行為轉變下,許多製造業者逐漸轉型為服務供應商,模式從低成本大量生產,漸漸變為少量多樣生產,也運用數位平台了解消費者需求。

Stephen Ezell副總裁回應:美國與台灣在許多高附加價值產業上互補,舉例而言,美國40%的製造設備都出口到台灣,而台灣的半導體晶片在全球市佔率高達七成,也牽動著美國科技公司的技術能力。因此,美國應該與台灣攜手打造完善供應鏈,深化雙邊貿易關係。

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