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【轉載】當中國《香港國安法》遇上美國《香港人權與民主法案》
日期:2020/09/16
作者:中華經濟研究院第一(大陸經濟)研究所 吳佳勳 副所長兼副研究員
文件編號:WTOepaper708
  2020年5月21日,中國大陸第十三屆全國人大會議提出《香港國安法》立法,該法案全名為《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定(草案)》。該法案之內容,主要針對香港四種威脅作為,包括顛覆國家政權、分裂國家、恐怖活動,外部勢力干預等進行管制。

  面對中國大陸此一強勢作為,美國川普總統旋於同年5月29日表示:香港已不再具備資格繼續享有美國法律給予有別於中國大陸的特殊待遇,包括香港與美國之間在貿易、投資、人員往來簽證與獨立關稅特殊地位的承認等,尤其將針對迫害港人與香港自由的中港官員給予制裁。

  美方前揭相關制裁措施,係源於《2019年香港人權與民主法案》的提出,要求基於《美國-香港政策法》之規範,美國應對香港的獨立自治提出評估報告。承上,為使讀者更熟悉香港近期紛擾,本文將分別說明《香港人權與民主法案》、《美國-香港政策法》等相關內容,進而研析在中國大陸通過《香港國安法》後,美國取消香港作為「特別行政區」享有獨立關稅領域等地位可能帶來的影響。

《香港人權與民主法案》提出的背景與內容

  香港在1986年經英國支持,以獨立關稅領域身分加入GATT會員後,1995年再以同樣獨立關稅領域身份加入WTO。在此之前,1992年美國通過《美國-香港政策法》(United States–Hong Kong Policy Act),其性質屬美國國內法。該法容許美國依據《中英聯合聲明》裡中方讓香港實行「高度自治」的承諾,在金融和文化等領域給予香港有別於中國大陸其他城市的待遇,得以視香港為「獨立關稅區」;以及在一國兩制框架之下,支持香港的人權、民主與自治,保障香港的生活方式,及美資在這個國際金融中心和自由港的營商。

  由上述說明可理解,所謂香港的自治地位,係基於《中英聯合聲明》這份國際條約,再按《香港基本法》落實「高度自治、港人治港」的精神。換言之,香港享有獨立關稅領域的待遇,係來自於國際協定與國際組織的承認,美國即使單方面取消了這個承認,然其他國家乃至國際組織如WTO等仍可持續對於香港自治地位維持原有認定。

  同時根據《美國-香港政策法》第202條(總統令)規範:一旦美國總統認為香港自治情況不足以跟中國大陸有所區別,總統即有權簽發行政命令中止此法;但如美國總統認為香港恢復自治,亦可再恢復此法。故在2018~2019年美中貿易戰持續延燒之際,香港復於2019年6月爆發反送中運動,一時之間香港經濟社會為之動盪,終致引發美國高度關切,並於2019年11月簽署《2019年香港人權與民主法案》(Hong Kong Human Rights and Democracy Act of 2019),針對《美國-香港政策法》提出修正,目的是使香港自治情況可受到美國更嚴密審查。

  《2019年香港人權與民主法案》的基本議題有三項:第一,法案要求美國國務卿每年應向眾議院和參議院相關委員會提交評估報告,藉以定時審視《美國-香港政策法》(United States-Hong Kong Policy Act)的執行情況;一旦香港有違人權、自由和自治,應取消《美國-香港政策法》給予香港有別於中國大陸的特別待遇。

  第二,法案要求美國制裁損害香港基本人權和自治的香港人士,能動用的制裁手段包括拒發簽證、凍結財產,乃至追究責任。法案要求美國總統在該法案生效後180天內,提交香港打壓新聞出版等基本自由和人權以及將相關人士引渡至中國大陸、拘留和審判的責任人名單。依法凍結這些責任人在美財產,並拒絕其入境美國。

  第三,簽證政策方面,法案認為,對於「為了推動選舉進程、捍衛國際公認人權、捍衛司法獨立和法治精神,而參與非暴力抗議活動,而遭到逮捕、拘留和其他形式政府打壓的人士」,不應因此拒絕其赴美簽證。此外,法案也要求美國加強對在港美國公民和企業的保護。

  另外,法案要求報告應包含香港關於執行美國出口管制和制裁的情況。評估香港政府是否妥善執行2018年《出口管制改革法》和符合美國法律的其他相關規定,採取配合性的政策與出口管制。具體而言,包括評估美國的原產地物品(包括軟體,技術和服務)是否有在違反美國法律的情況下,由香港轉移到中國大陸,並已被中國大陸用於大規模監控的「社會信用體系」使用。

  綜觀以上法案內容,在經濟和政治上最大的影響是,美國是否能影響國際持續視香港為有別於中國大陸的獨立關稅區,其中也包含了輸出科技方面的限制。而有別於原本的《香港政策法》並不具備懲罰機制,即使美國認為香港失去了自治地位,也只能依據《香港政策法》取消針對香港的特殊待遇。然而實行《香港人權與民主法案》後,美國將獲得實施制裁的法律依據,比如對損害香港自治地位、人權和民主的相關人士,美方可以逕行採取凍結其在美財產和禁止入境等制裁措施。

《香港國安法》衝擊香港自治地位

  在前揭法案的背景下,中國大陸全國人大常委會於2020年6月30日全票通過「全國人民代表大會常務委員會關於增加《中華人民共和國香港特別行政區基本法》附件三所列全國性法律的決定」,列入《香港基本法》附件三,由中國大陸國家主席習近平簽署第49號主席令,自公布之日生效,由香港特別行政區在當地公布實施。

  《香港國安法》全文共計6章、66條,各章內容包括總則、香港維護國安的職責和機構、罪行和處罰、案件管轄、法律適用和程序、中央駐港維護國家安全機構及附則。其內容針對分裂國家、顛覆國家政權、恐怖活動及勾結外國或者境外勢力危害國家安全等相關罪行,其最高刑期都是終身監禁。

  然而特別的是,香港本身商界對於中國大陸提出《香港國安法》的看法不一。例如香港總商會和香港中華廠商聯合會,均認為上年香港歷經反送中動盪及今年疫情衝擊,經濟大受打擊,如果中國大陸中央提出《香港國安法》,能有助安穩香港情勢,且不損及香港營商信心,則樂見其成。其中,香港總商會就其法案影響進行調查,在5月26~29日期間,訪問418間香港企業。調查結果有61%受訪企業認為《香港國安法》長遠將對其業務帶來正面或不認為會有任何影響。不過也有過半(54%)受訪企業認為法案在短期內難免會對其業務有負面影響。同時,企業最關注的是法案對營商信心帶來的不確定性,及外國對香港可能實施的制裁措施。

  此外,香港物流協會則是表示擔憂,由於香港物流與美國高度相關,美國市場約占5成,歐洲、東協只占2~3成,若香港失去特殊待遇,對於專做美國市場的物流公司,所加徵的關稅將使貿易成本大幅提高,衝擊廠商收益,另也可能迫使原本在中國大陸生產,再經香港轉口美國,如電腦、成衣等產業,選擇將產線移到其他國家,如此將影響香港作為物流中轉中心的地位。

  而香港美國商會也是抱持反對態度,認為《香港國安法》通過後將加劇美中摩擦,並動搖香港作為國際商業及金融中心的地位,呼籲陸方應早點公布執行細節,以降低國際企業在香港投資的不確定性。

美國取消香港自治地位認定的影響

  中國大陸通過了《香港國安法》,美國在第一時間反應強烈。除了在5月27日,由美國國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)向美國國會認證香港不再擁有高度自治後,7月2日,美國參眾議院再通過《香港自治法案》,其內容與上年提出的《香港人權與民主法案》類似,但牽連更廣,主要分別在於《香港自治法案》潛在制裁對象首次包括國際銀行,將涉及國際金融層面。

  根據香港政府統計處貿易資料,美國是香港僅次於中國大陸的第二大貿易夥伴。2019年,香港對美國貿易總額為667億美元,占香港貿易總額的6.15%,超過身為香港第三大貿易夥伴的臺灣1.17個百分點。同時以過去三年資料來看,香港對美國出口金額每年約在392~460億美元之間,而美國對香港的出口金額則在274~298億美元左右。

  另由過去五年全球企業在香港設置總部與辦事處的數目來看,2019年在香港設置總部的企業家數有1,541家,另有2,490家在香港設置辦事處。其中屬於美商企業總部有278家、辦事處有457家;而來自臺灣企業總部有26家、臺商辦事處有92家。

  故在美國取消香港特殊地位後,預期相關在香港設立總部或辦事處的誘因可能下降,美國人士赴香港簡易簽證可能會改成嚴格的中國簽證規定,進而阻礙商務活動。除此之外,美國給予香港特殊地位優惠還包含香港可在美國出口管制下購買敏感性技術,只要確保無不當用途。最重要的是,因為香港是國際金融中心,當香港特殊地位被取消,美國可以限制特定企業到香港設點,美國政府將會比照對待中國大陸方式,嚴查各類流入香港的資金,使得港資進出受到一定管制。此外,相關影響亦包括將加大港幣與美元脫鈎轉掛人民幣的可能,恐造成港幣貶值,資金外逃,加大臺灣對香港經濟與金融的曝險。

  承上述情勢,蔡英文總統也在5月24日於臉書發文表示:會和香港人民站在一起,但若香港情勢轉變,依據《香港澳門關係條例》第六十條,將可停止適用該條例一部或全部。一旦如此,日後我國將視香港同中國大陸一體,港資比照陸資看待,對陸貿易管制亦可能比照對港實施,另在港人居留、旅行管制等項目,將與中國大陸同等對待。

  綜合而言,香港與其他中國大陸城市的不同,即在於其體制上的特殊地位,同時也對中國大陸經濟發展提供了難以取代的重要貢獻,其衝擊將透過多個層面展開並交互影響。

  首當其衝的是金融穩定性,將可能直接衝擊香港所扮演國際金融中心地位,也可能影響到中國大陸由全球募集資金的能量。其次在貿易層面,香港享有獨立的特殊關稅地位,美方將之取消後,此波美中貿易戰,美國對中國大陸所加徵的關稅措施,也將適用於香港,這意味著中國大陸無法再以香港作為緩衝區或仲介基地,來規避高關稅的衝擊。

  在國際政治層面,法案要求美國總統向國會相關委員會提交制裁名單,對打壓香港基本自由的個人與實體給予拒絕入境、凍結資產制裁,同時也能限制美國企業與遭制裁實體往來。這將影響人員流動性和提升了政治對立性,更直接衝撞美中雙方在政治體制、民主自由認知上的根本差異。

對臺影響

  對臺灣的影響層面,由於臺港雙方產業結構有所區隔,臺灣以製造業為主,香港則以服務業居多,臺港產業鏈結程度較低,故香港政經情勢波動對我產業衝擊相對有限。在貿易方面,臺灣對香港存在大幅順差:2017年至2019年期間,臺灣對香港出口金額,約在403~414億美元,約占我國對全球出口比重12.25~13.05%。唯2019年受反送中運動影響,我國對香港出口金額在該年大減,出口年成長率衰退2.58%。相對的臺灣自香港進口金額,約在10.6~15億美元之間,只占我國自全球進口金額的0.37~0.59%。

  臺灣過去常選擇香港作為進出口轉運基地,主要憑藉其做為「獨立關稅區」,並享有除菸酒外產品全面零關稅的優勢條件,研判美國取消香港特殊待遇後,可能影響在陸臺商透過香港對外轉出口(至美國)的意願,意即在美中貿易戰下,原本在陸臺商(特別是集中於珠三角一帶)可能有機會透過香港為中介地,再將產品出口美國來規避高關稅,但美國取消香港特殊地位後,此一管道將宣告封閉。

  但就臺灣透過香港轉進中國大陸的影響來看,衝擊相對較小,即使美國取消了香港特殊地位,但香港本身對外開放並提供「零關稅」的優勢仍在,加上憑藉著香港與中國大陸的市場緊密度,所簽訂《內地與香港關於建立更緊密經貿關係安排》(CEPA)等協議,以及相較其他臨近港口具備更高的轉運和管理效率,預期香港仍可穩定爭取臺灣企業在珠三角一帶市場的進出口轉運商機。

  基於上述影響層面,臺灣或可思考爭取亞太轉口貿易的契機,善加運用臺灣具優勢的製造業能量,鎖定「脫中」供應鏈的中轉物流機會,同時結合新南向國家需求,尋找國際供應鏈重組過程中的新商機。

  除了對貿易影響外,美國取消香港特殊地位衝擊較大的層面在於金融領域。就臺港投資情況來看,我國對港投資在2019年件數為83件,金額為4.57億美元,約占同年我國核准對外投資金額的6.68%。而香港對臺投資在2019年件數為1,553件,投資金額達6.47億美元,約占同年我國外人來臺投資金額的比重為5.78%,不論投資件數和金額,2019年港資來臺都較往年增加許多。

  對臺商而言,香港的功能多作為其籌融資中心。臺商前進中國大陸,常見以香港作為總部,在當地籌資與留存資金。美國取消香港自治地位的認定後,金融不確定性大增,未來臺商選擇在香港設立總部的吸引力也會降低,連帶影響臺商在香港的籌資與融資空間。

  觀察近期香港的金融表現,根據2020年3月26日由英國Z/Yen集團與中國(深圳)綜合開發研究院聯合發布的第27期全球金融中心指數(Global Financial Centers Index, GFCI 27),該指數主要從營商環境、人力資源、基礎設施、發展水準、聲譽等方面,針對全球總計108個金融中心進行排名評估。相較於前次調查,此次香港排名大幅下滑,由前次的排名第3名降至第6名,被東京、上海、新加坡追趕超前。但臺灣(臺北)在此排名遠在75名,國際金融表現遠遠不及前述各城市,顯示香港金融條件即使下滑,我國也難以分其利益,原本在港臺商因應香港情勢變化,有必要依企業需求,考量是否轉向其他國際金融中心另起布局。

  至於臺灣對應香港情勢轉變,第一時間蔡英文總統曾於臉書表示:香港情勢一旦發生變化,我方可能停止適用一部或全部的《港澳條例》。若真如此,將大幅改變原本我國與港澳在人員、商貿與資金往來的許多規範。舉凡在投資面,我國對待港資與陸資的規範不同,乃至於在就業面及所得稅務面,港澳人員來臺就業限制與綜合所得稅的規範,也較對陸方管制來得寬鬆。而蔡英文總統也在5月27日表示將由行政院組成專案,向香港人士提供「香港人道援助關懷行動專案」。該方案由陸委會負責研擬,預計將於臺港經濟文化合作策進會下成立「臺港服務交流辦公室」,提供港人來臺就學、就業、投資創業、移民定居,以及跨國企業、國際法人團體來臺等專案諮詢與協助服務。陸委會表示該專案於7月1日正式啟用,故暫時無需修改《港澳條例》施行細則。

  最後,面對此波香港局勢動盪,臺灣政策上或可思考更積極的創新作為,例如持續吸引香港高階人才來臺發展,亦有機會發展臺灣成為「亞太籌資中心」。雖然國際資金流動受我國央行、金管會法規限制較多,臺灣短期內難以成為國際金融中心,但若就吸引香港資金來臺進行財富管理,仍有可為。

  此外,美國取消香港自治地位後,可能促成新一波在港美商向外遷移風潮,臺灣擁有在亞太地區關鍵位置,產業供應鏈完整,且臺美關係良好發展等條件,應可力促在港美商來臺投資,爭取作為美商在亞太地區的總部營運所在地。