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【轉載】貿易戰走向科技衝突之美國政策與影響
日期:2020/03/26
作者:中華經濟研究院WTO及RTA中心 顏慧欣 副研究員
文件編號:WTOepaper686
  隨著美中貿易談判在2019年底達成共識,並於今(2020)年1月中簽署美中第一階段協議下,美中之間的角力戰場也逐漸轉向科技層面的競爭與衝突。自川普政府執政後,近年來對本身科技的自主管理政策不斷推陳出新,這些政策多未明言以中國為對象,而是不設定對象的全面提升美國對科技與技術的管理,但仍導致全球各國對於美國與中國技術之間的偏好或選擇壓力。

  美國之所以提升對本身科技交流的管理,除了一方面可能感受到中國若干技術領域崛起之威脅,他方面也確實有掌握到中國不當竊取美國技術之事實。本文先說明美國調查中國有不當竊取技術情形之背景,進而逐項分析美國近來對本身科技與技術管理之各項政策措施。此外針對美中第一階段略有著墨美國對科技竊取之問題,也進行簡析。最後則提出美國科技強化管理之自主政策發展,對於臺灣之可能影響及建議。

美國調查中國竊取技術之情形
  
  美國政府調查報告顯示,從2011至2018年來自中國的投資領域與數據觀察,中國投資美國資訊通訊科技業(144億美元)及能源業(104億美元),為中國在美投資的第三及第四大領域,次於不動產及運輸與基礎建設的投資。又中國對美關鍵科技產業的投資活動於2015 年大增,且這些投資項目特別集中在人工智慧(AI)、機器人、擴增實境/虛擬實境(AR/VR)及金融科技(Fintech)產業,具體而言,中國公司在2010至2016年間投資了美國51家以上的AI 初創企業或公司。另就半導體產業而言,美國表示在2013年至2016年期間,中國企業在中國政府的國家積體電路產業投資基金(俗稱大基金或小基金)挹注下,至少取得或投資了美國27家半導體公司,總額達37億美元。又於新創產業而言,中國互聯網公司三巨頭(BAT),2014年開始大量投資如UBER、Lyft(叫車軟體,UBER對手)、Tango(聊天軟體)等美國初創企業;其次,戰略部門的新興產業一向為中國取得美國技術及智慧財產權的主要領域,包含電子產品、電信產品、機器人、數據服務、藥品、手機服務、衛星通信與影像,以及商業應用軟體等。

  除了透過赴美投資的方式取得技術外,中國還透過威嚇利誘的手段取得美國先進技術,例如若干入侵美國商業網路的活動乃受到中國政府的支持,目的在竊取美國企業機密商業資訊,中國政府進而得以取得如營業秘密、技術數據、談判立場等大量非經授權的商業資訊。又美國企業到中國投資者,中國政府也會強制其與中方企業成立合資企業或合夥,並明示或默示要求其移轉技術,或是利用當地有權進行行政審批與核發執照之權力,換取外國企業在中國境內設立與營運需移轉技術。總之,這些由美國「美中經濟暨安全檢討委員會」(USCC)或「貿易談判代表署」(USTR)等政府機構多年調查或公布的資料均顯示,美國深信中國透過這些方式竊取了美國先進技術及智慧財產權,形成了美國川普政府上任後對中國拉高戒心的背景。

美國提升科技管理之政策重點

  美國對高科技提升管控之政策方向,因之前對華為實施禁運之作法引起譁然,故外界多將美國對技術管理之焦點放在出口管制措施上。然若整體觀察美國對科技管制之政策方向,從2018年對中興通訊(ZTE)及福建晉華,到2019年華為等管制措施,均非單一個別事件,而是美國為加強封鎖技術對外合作,以鞏固美國本身在科技、製造領域的技術領導地位之系列作為。綜觀而言,美國迄今至少已透過以下四項政策,作為維護美國在全球之科技領先優勢、與防範如中國等不當竊取美國技術之戰略藍圖,一係透過外人投資國家安全審查機制限制外資(外國政府)對美國敏感技術領域之投資;二是透過出口管制措施限制美國輸出關鍵與基礎技術;三是禁止美國聯邦機構在關鍵技術系統中使用特定電信和影像監控服務或器材;四是為保護資通訊科技與服務供應鏈而限制特定交易。茲針對各項政策內容與進展逐一分析如下。

一、強化對美國關鍵技術之外人投資審查

  美國國會於2018年8月透過《外國投資風險審查現代化法案》(FIRRMA)之立法,推動美國「外人投資委員會」(CFIUS)機制之改革。在此項外人投資改革法案通過後,對於外人投資美國之最大變動,乃是顯著擴大美國CFIUS對外資投資之審查,不僅將不動產交易納入,更對於外資投資美國公司後可取得重要技術、基礎建設及敏感性個人資訊之交易,即便「不具控制權」,都將納入CFIUS「國家安全」的審查範圍,一改過去美國CFIUS僅對「併購」美國企業的外資活動進行事前國安審查的機制。在2018年改革後,許多外資股權投資、合資美國企業的行為,均成為需事前進行強制申報及國安審查的對象。

  且2018年11月10日開始實施「先導措施」(pilot),先指定以下27大行業應為CFIUS國安審查的領域,包括:先進製造(含飛機及發動機研發與製造;機器人及零部件研發及製造;半導體及晶片研發及製造;輕量化武器、新材料及提取方法、增材製造等;人工智慧(含電腦深度學習、神經網路等);生物醫藥技術(含基因技術等)。該先導措施規定只要與這27個行業中任一個環節相關,從生產、設計乃至於組裝及開發等各環節之外資與本國企業之交易,均應向CFIUS進行事前強制申報。FIRRMA於2018年生效後,雖仍有諸多執行細節尚未公布,2019年才開始陸續公布部分執行細則,但在此新的外資國安審查政策方向下,可預期的外人投資在美所進行的投資活動,大幅的被納入CFIUS國安審查範圍,也意謂著外人直接投資(FDI)對美交易被美國政府否決之機會大增。

二、出口管控之範圍與力道增強

  美國對科技與技術的管控之另一重要工具則為出口管制制度,其中與商業用途有關之產品出口管制,主要由商務部工業安全局(BIS)負責。BIS依據的最新法源為《出口管制改革法案》(ECRA),其與前述的CFIUS改革法案同在2018年納入修正並生效。美國過去的出口管制制度,乃基於二次世界大戰、美蘇冷戰、乃至於1997年《瓦聖納協定》等各種國際政治外交客觀環境,或為了控制大毀滅性武器及導彈技術之擴散、維繫區域穩定、打擊犯罪與反恐、需求短缺及執行聯合國決議等之國家安全考量,而必須制定與實施相關貨品或技術之出口管制。然而,2018 年ECRA法案之最重要特色,係賦予美國行政部門相當廣泛且超越傳統國安概念的法律授權,明定美國出口管制目標中,可為了達到「維持美國軍事能力之優越性」,或為了「強化美國工業基礎」之目的,使得美國對於「軍商兩用」的產品與技術,大幅擴張美國主管機關得禁止輸出、要求事前出口許可等的適用對象與領域。

  加強對新興和基礎技術之出口管制同樣是2018年ECRA修法重點之一,,因此法案要求相關主管機關應界定出構成美國國家安全至關重要的「新興」(emerging)及「基礎」(foundational)技術,2018年11月19日曾公布研擬14種領域為新興技術並預計納入出口管制,包括生物技術、人工智慧及機器學習技術、定位、導航與定時(Position, Navigation, and Timing)技術、微處理器技術、先進電腦計算技術、數據分析技術、先進監控技術等,惟在該次公告後迄今仍未正式公布納入出口管制之確定範圍,據悉美國產業對新興技術的管制有不同意見,認為過大範圍限制恐怕反而抑制美國的科技發展。今(2020)年1月6日美國政府剛宣布將「地理空間圖像軟體」(geospatial imagery software)列為新興基礎技術,且出口管制即刻生效。該項「地理空間圖像軟體」可運用於民用或軍用之智慧化感應器、無人機、衛星等設備,基本上為運用AI技術的產品,AI也是2018年公告的14項新興技術之一,但此次禁令所涉產品範圍遠小於預期,也降低美國企業的不安。觀察美國政府目前對新興科技或基礎技術的出口管制作法,似有順應國內產業意見而採取較為謹慎的方式,然而加強美國現有先進科技或前瞻性技術的出口管制,仍是美國既定的政策方向。

三、禁止聯邦機構採購「中國」特定電信及影像監控服務或設備

  美國防部、總務管理局、美國太空總署(NASA)於2019年8月13日發布臨時規定公告修正《聯邦採購法》,將依據《2019年度美國國防授權法案》(NDAA)規定,禁止行政機構主管採購、獲取、延長或更新契約以採購或獲取「受規範」(covered)之電信設備及服務,做為任何系統中的關鍵技術系統或重要零件。該項臨時規定自發布當日開始生效,雖然同時間也進行公眾意見徵詢。

  本項公告之針對性即較為明顯,其明定適用對象為中國及被指名之中國企業,其界定所謂「受規範」之國家係指中國;「受規範」之電信設備和服務則為:由華為、中興通訊(ZTE)及其子公司或關係企業所生產之電信設備或服務;由海能達(Hytera)、海康威視(Hikvision)或大華(Dahua)科技公司及其相關附屬企業所生產,用於公共安全、政府設備安全、關鍵基礎建設監控及其他國家安全考量之影像監控及電信設備或服務;國防部長確認為中國政府所擁有、控制或有關連之實體所提供之電信及影像監控服務或設備。
  
  在此一規範下,未來將要求聯邦採購招標案中,要約人(offeror)在投標時,須表明其提供給政府的電信設備或服務是否來自「受規範」之企業,使政府可合理判斷要約人之設備或服務是否來自「受規範」之企業:至於已在履約的承包商(contractor),若發現或是經由轉包商通知,有任何設備、系統或服務使用「受規範」之設備或服務,則負有回報採購官(contracting officer)或依合約性質回報國防部之義務。

四、為保護資通訊科技與服務供應鏈而限制特定交易

  川普於2019年5月15日簽署「保護資通訊科技與服務供應鏈行政命令」(Executive Order on Securing the ‘Information and Communications Technology and Services’(ICTS)Supply Chain),要求若特定交易包含受外國對手管控之設計、開發、製造、供應之ICTS,且對美國ICTS、關鍵基礎建設、數位經濟、國家安全或任何美國個體有威脅時,基本禁止有關ICTS之收購、進口、移轉、安裝、處理或使用等交易行為。商務部須於公告150日內,針對如何判定外國對手、應受審查之交易範圍、核准交易之審查程序等事項發布相關法規及命令。

  於是商務部於2019年11月29日公告法規提案,基本上未來商務部針對ICTS交易行為將介入之要件,乃為交易對象符合美國管轄權範圍、外國政府具有利益、或2019年5月15日後之交易三項要件。不過商務部裁量標準,目前未有具體規定,商務部預計採事實逐案審查(case-by-case, fact-specific approach)。經商務部審查後可對該等交易採取禁止該筆交易或附條件允許交易之裁決。而該預告法規徵詢公眾意見至2019年12月27日止,迄今尚未公告最終內容。

美中第一階段協議對科技受竊取問題之處理

  美國與中國於2020年1月15日簽署第一階段貿易協議,協議內容主要涵蓋智慧財產權、技術移轉、農水產品、金融服務、總體經濟政策及匯率、擴大貿易及爭端解決機制等七大議題章節。從美中協議觀察美國受竊取技術問題之處理程度,主要從第一章智慧財產權及第二章技術移轉協議兩章著手。

  智慧財產權章規範重點涵蓋營業秘密、藥品智財權、網路侵權、地理標示、仿冒藥品製造與出口、海關對侵害智財權產品之邊境執法、惡意商標、及智財權救濟案件之法律程序與執行等面向。從規範文字雖看似一體適用美中雙方,然實際上卻是中方顯著承擔多數義務的情況:協議第一章智慧財產權在多數段落均言明「美國現行法已符合協議相關要求」條款,反映出中國是協議義務之實際義務人的事實。又該章部分義務要求,中國2019年起已開始推動相關修法,修法之方向或內容與美中協議要求或規範方向一致,例如2019年1月實施《電子商務法》、2019年1月公告《專利法修正草案》、2019年4月通過修訂《反不正當競爭法》、2019年8月通過修訂《藥品管理法》等相關國內法案,從而可推論出美中談判期間,中方已先展開國內法調整,故即便2019年5月時美中談判曾有中挫,惟從事後觀察,當時的中挫或僅是中方爭取修法空間,以避免最終美中協議有過多指明中國應「修/入法」義務而損其主權尊嚴。

  技術移轉章僅有三個條文,重點為確保技術轉讓及相關程序之正當程序與透明化要求。同樣的,觀察中國現行法規,也是在新近通過或修訂的《外商投資法》、《行政許可法》等,以及透過廢止《技術進出口管理條例》,已某種程度達到美中協議要求。

  綜觀而言,美國關切的網路安全議題在美中第一階段協議略有處理,但應仍未達成美國的需求,白宮經濟顧問Pater Navarro在協議簽署後即指出,美中第二階段談判期望探討美國認為中國透過網際網路竊取科技的行為。又中國於2017年6月1日施行之《網路安全法》,也要求關鍵資訊基礎設施的營運者,在中國境內蒐集及產生的個人資訊與重要數據應在境內儲存。美國在「世界貿易組織」(WTO)場合已指出所謂「關鍵資訊基礎設施」定義廣泛不清,亦未清楚劃分關鍵資訊基礎設施營運者與網路營運者間之界限。其擔憂中國可恣意認定外國企業係屬關鍵資訊基礎設施之營運者或網路營運者,而外國營運者亦無法自我判斷是否需在中國境內儲存數據。進而此議題又涉及美中對「強制本地化義務」(Forced localization)之看法分歧。對此,都將是美中第一階段協議尚未著墨議題,也將是美中下一階段談判癥結所在。

對我國之意涵

  美中第一階段協議如期於今年2月14日生效並開始執行,惟武漢肺炎疫情恐導致中國經濟表現欠佳,因此是否能滿足協議要求中方對美國擴大採購義務及其他法規義務,仍有待觀察。惟不論美中協議之發展,美國對科技與技術之管制政策,應當不會成為美中後續談判之議題。因美國商務部長已多次表示不論是華為或中興通訊等議題,均非美中貿易協議談判範疇,亦即科技問題並非美中貿易談判中可予以「討價還價」之議題。換言之,不論美國強化高科技管制之目的,係為了維持其全球高科技的領先優勢地位、抑或與美國國家安全利益考量密切相關,美國持續制定對新興與關鍵科技的外人投資限制、出口管制規範,以及其他確保美國資通訊產品供應鏈安全等措施,應當為美國持續前進的既定政策方向。對此,也迫使包括臺灣在內的全球各國很難迴避美中之間的科技對抗。

  對臺灣而言,維持與美國的科技合作應仍是最佳利益,但中國市場與兩岸產業鏈的關係,也並非需要完全「解構」(decoupling),換言之,做好相關的管理預為準備,方為臺灣期待能繼續左右逢源的最重要因素。