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【轉載】WTO會員倡議改革貿易關切處理程序
日期:2020/03/12
作者:中華經濟研究院WTO及RTA中心 陳孟君 助研究員
文件編號:WTOepaper684
  自2018年以來,英國脫歐、中美貿易戰以及WTO上訴機構危機等情勢,雖然對國際社會造成威脅與影響,但卻也成為推動WTO體制改革之重要動能。近期,歐盟、加拿大、日本、美國等主要會員陸續對WTO體制提出改革方向及議題建議,包括WTO上訴機構之改革、WTO應對「開發中國家」訂定定義、提高WTO透明化與監督職能等。其中,紐澳、歐盟、南韓、新加坡及我國等15個WTO會員,亦在今(2019)年7月26日向WTO總理事會提案「關於WTO機構處理貿易關切之程序性指引(WT/GC/W/777/Rev.2)」,建議所有WTO會員應在總理事會作成決議採認本文件,以透過制定WTO機構(包含總理事會與其他委員會)處理特定貿易關切(specific trade concerns, STCs)事項的程序性指引,來強化總理事會與其他WTO委員會處理特定貿易關切事項之能力與效率。

WTO特定貿易關切(STC)機制之重要性

  WTO處理特定貿易關切機制廣泛運用於降低技術性貿易障礙問題之層面,而會員提出STC之基礎及場域,主要是WTO技術性貿易障礙(TBT)協定以及其所設置的TBT委員會,和動植物防疫檢疫措施(SPS)協定以及其所設置的SPS委員會。這兩個WTO委員會是目前WTO處理STC機制之主要平台。

  以TBT委員會為例,各會員通常在TBT委員會例會上,針對其他會員採行或預計採行且影響其貿易之特定法律、規定或符合性評鑑程序等提出特定貿易關切並進行討論。受關切之會員將針對STC之內容表達立場或予以回應,而會員可連續針對同一措施提起STC直至獲得滿意解決為止。基本上,會員主要根據TBT義務規範為提出STC之基礎,並藉此機制釐清或取得其他會員之法規、措施等執行範圍或相關資訊,不論是即將採行或正在執行者。

  根據相關研究文獻指出,TBT委員會與SPS委員會處理了大量的特定貿易關切,而STC處理機制的運作具有資訊交換的功能,此一功能有助於縮小不同國家技術性法規之間的差異。此外,STC處理機制亦具有預防性爭端的功能,避免貿易摩擦問題演變成WTO爭端案件。然而,因現行STC處理機制未能實質解決STC事項,使得WTO委員會處理STC效率與效果受到質疑。因此,在當前WTO推動改革工作的發展趨勢下,即出現改革STC處理機制的呼聲,部分會員提案建議強化總理事會與其他WTO委員會處理貿易關切事項之能力與效率,使STC處理機制能充分發揮預防爭端的功能。

  固然WTO會員從第一次TBT例會開始便運用STC機制,但此種提出關切並接受回應之程序,直至2009年TBT「第五次三年總檢討」(The fifth triennial review)才由TBT委員會決定建立正式程序。具體而言,TBT委員會在第五次三年總檢討時同意在可行範圍內STC的提出應適用下列程序,包括:(1)欲在下次議程中納入STC之會員,應至少在例會召開14日之前,直接通知秘書處和相關會員;(2)秘書處應至少於下次例會召開10日之前,事先將已納入STC之議程發給各會員,並指明STC是否為首次提出;(3)前述納入STC之請求應指明原通知措施之案號(symbol of the notification)。如系爭措施未曾向TBT委員會進行通知,則STC請求應扼要說明系爭措施之內容;(4)若會員已逾前述期限而仍欲提出STC者,倘該會員先前已通知相關會員,則STCs仍可被納入例會議程,惟須待所有表定STCs均討論完畢後方可提出。

  然而,針對以上程序,南非認為給予提出STC之期間對於某些特定會員而言時間過短且難以準備。因此,南非於2017年提出延長STCs準備期間之提案。在第8次TBT三年總檢討會議上,TBT委員會暫時同意以先行試驗之方式,在2019年3月及6月之例會上試驗延長準備時間,亦即提案會員應至少在例會召開20日之前,直接通知秘書處及被關切會員;而秘書處必須至少於例會召開前15天公布例會議程草案;該項草案裡將涵蓋所有提案會員向秘書處提交之STC,並指明各項STCs係首次關切或已多次關切,以及與STCs有關的技術性法規、符合性評鑑程序亦或是其草案。其後,在2019年6月的TBT例會上,WTO會員同意永久適用前述提案程序。

特定貿易關切發展趨勢

  根據WTO統計資料顯示,會員運用STCs事實上有逐漸增加之趨勢。以TBT STCs為例,在1995年至2005年期間,WTO會員每年新提出STCs之件數平均大約11件;自2006年開始呈現上升之趨勢,每年新提出STCs之件數平均約34件。統計1995年至2019年11月止,WTO會員提出之TBT STCs累計共有605件。其中,在1995年至2017年期間,最常提起STCs關切的前五名WTO會員分別為歐盟、美國、加拿大、日本與墨西哥;而最常受到關切的WTO會員則為歐盟、中國大陸、美國、韓國與印度。

  另一方面,WTO會員對於STCs提出之主張亦有許多不同因素之考量。部分會員主要希望透過提起特定貿易關切以尋求進一步資訊、釐清措施草案內容或要求被關切之會員進行通知義務;部分會員則主張被關切會員所採取之措施違反TBT協定之規定,包括未採取與現行國際標準一致之措施、缺乏科學證據、措施具有歧視性、或者該措施為不必要之貿易限制。進一步統計1995年至今(2019)年1月底為止,在WTO會員所提出的STCs中,最常被提起關切的前五大類型,分別為資訊之提供與釐清、不必要之貿易障礙、透明化不足、其他議題、以及合法/合理性。

  此外,由於WTO課予會員履行通知之義務,因此會員如欲採行某些與貿易相關之措施,於草案階段時,即應向WTO進行通知之義務。然而,在1995年至2009年期間,會員進行TBT通知義務之次數與會員提出關切次數呈現類似成長趨勢;在2015年後,會員進行通知義務之趨勢則呈現逐年上升,而會員提起新的關切次數呈現下降趨勢,探其原因在於WTO會員透過通知文件可獲取相關資訊,進而降低對其他會員措施之誤解而不易引發爭議提出特定貿易關切。

「關於WTO機構處理貿易關切之程序性指引」之提案內容

一、會員倡議強化STC處理程序之提案內容

  為強化WTO處理特定貿易關切事項(STC)之效率,本次包含我國在內的15個WTO會員提案建議總理事會應基於馬拉喀什協定第4.2條之規定(總理事會具備制訂本身與其他WTO委員會議事規則之權力)制訂程序性指引,針對STC處理程序附加更多程序性要求,包括:會議安排、WTO機構討論貿易關切事項的方式、如何實質解決關切事項(有關新增STC之非正式解決程序於次段說明)、程序規則應定期檢討等。同時,程序性指引針對各項程序要求亦設定有對應之時間限制規定。

(一)對會議安排之提案建議
  
  在會議安排方面,該項提案共有四項建議:
(1)    WTO機構召開正式會議時,所有會議討論文件連同開會通知(convening notices)應在正式會議開始前至少15個日曆天以上提供所有會員閱覽,但其他像是議程說明、補充文件則不在此限;
(2)    開會通知中應針對所提及的各項貿易關切事項,註明為「首次提出」,或是「過去已經提出的次數」;
(3)    正式會議結束後製作的會議紀錄(minutes of a meeting),一般應在會議結束後三週內至30個日曆天內發送給各會員傳閱,至遲不得超過下一次例行會議召開前;
(4)    在年度結束之前,WTO秘書處應提出所有WTO機構的預定會議日程表給WTO會員週知。

(二)對WTO機構討論特定貿易關切事項方式之提案建議:

(1)    會員在WTO正式會議中對其他會員提出貿易關切事項的情況,第一次提出時應在會議開始前至少20個日曆天以上通知被關切會員與秘書處,通知內容應詳細描述(substantive description)關切事項,以便被關切會員可以做出實質回應。被關切會員應盡可能在首次正式會議中對貿易關切事項的本質加以說明;
(2)    會員在提出貿易關切事項時,鼓勵採用書面形式來說明問題或關切內容,以提供給被關切會員。而被關切會員在收到書面關切文件後,應在30個日曆天內以書面形式提出回應說明。除非當事一方會員有異議,原則上兩者書面文件均應公開供其他會員閱覽;
(3)    WTO秘書處應該建置貿易關切的管理資料庫,登錄管理所有涉及貿易關切事項的WTO文件,包括:書面關切與回應、會議摘要以及相關通知文件。同時,管理資料庫應以查詢系統的方式使相關WTO文件便於取閱、查詢;
(4)    當同一貿易關切事項在不同WTO機構被提出時,會議主席在秘書處的協助下應針對其他機構的討論情況提出摘要說明,特別是其他機構的討論結果、被提及次數;
(5)    指引文件鼓勵當事會員可以利用正式會議的休會期間進行雙邊諮商,並應於下次開會時說明諮商結果;
(6)    如果特定貿易關切事項一再被提及,會議期間當事國可以直接引據前次聲明,以節省會議進行的時間。

二、會員倡議新增STC之非正式解決程序

  除了既有會議程序規定之強化外,本次會員提案的另一個重點在於新增STC之非正式解決程序,目的在於提升實質解決STC事項的可能性。當同一貿易關切事項連續三次正式會議持續提及而沒有獲得解決,當事方可以要求會議主席另行召開非正式會議,以便雙方可以討論可能的解決方式。有關新增STC之非正式解決程序,特點如下:

1.    WTO秘書處支援角色:除非一方會員提出異議,否則WTO秘書處應參與此會議,而秘書處應任一方要求可以提供技術性資料(technical input)進行說明;
2.    首府專家之參與:為使STC能夠獲得實質解決,當事方必須確保首府的相關專家能夠參與非正式會議的討論(包括透過視訊會議的方式);
3.    國際組織技術專家之參與:在雙方當事國的同意下,亦可邀請相關國際組織的技術專家參與技術性討論會議,以提供支援建議;
4.    報告結果:首府官員與專家會議主席應在下一次正式會議期間說明非正式會議對系爭STC事項之討論結果。

三、對開發中會員之協助

  另一方面,有鑑於開發中會員對於回應貿易關切或執行程序性指引仍可能遭遇困難,因此會員提案內容亦鼓勵開發中會員可向WTO秘書處尋求協助。

結語:STC機制雖有強化空間,但有其正面意義

  透過WTO委員會針對其他會員之技術性法規提出特定貿易關切,為各國對外處理貿易障礙問題的重要管道之一,特別是解決技術性法規所形成之貿易障礙問題。雖然STC處理機制或許未必能針對每個被關切之個案達到實質解決問題之效果,且既有會議安排及程序等規定仍有強化空間,但不論從實務操作角度或文獻研究均指出,STC機制一向被廣泛運用於降低非關稅貿易問題之發生,且STC處理機制之運作確實具有資訊交換功能,而此一功能有助於縮小不同國家技術性法規間之差異。此外,若會員採行新法規措施未盡通知義務,其他會員亦可透過STC來提醒會員履行通知義務。

  另一方面,掌握其他WTO會員提出之關切內容,亦可成為我國及尚未提出關切之會員重要之參考基礎,透過瞭解會員提出之關切內容,可即時預先評估此一STC是否可能對我國或其他會員之出口利益造成重大貿易影響,進而考慮同時提出關切,藉由同儕壓力引發更多探討,促使被關切國家回應並釐清爭議。因而雖然STC有其限制,但相較於進入爭端解決程序,STC仍提供了「另類爭端解決」之效果。特別是在WTO爭端解決機制面對重大挑戰,上訴機構面臨停擺之際,STC之重要性仍值得重視。

  基此,在當前WTO推動改革工作發展趨勢下,歐盟、紐澳與我國等15個會員提出「關於WTO機構處理貿易關切之程序性指引」之提案確實有其重要性。強化WTO機構處理STC之能力與效率,可促使STC處理機制充分發揮預防爭端之功能,降低貿易摩擦問題演變成WTO爭端案件,對我國經貿利益及WTO之運作均有正面意義。