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歐洲適應數位時代的新發展方向
日期:2020/02/13
作者:中華經濟研究院WTO及RTA中心 靖心慈副研究員
文件編號:WTOepaper681
一、前言

  歐洲單一數位市場(Digital Single Market, DSM)是歐盟層級的政策,其目標是讓人力、服務及資本在數位領域自由流通。DSM是歐盟執委會確定的政治優先事項之一,單一數位市場立基於三大支柱:第一支柱是促進線上服務的可親性;第二支柱是創造線上商業環境;第三支柱則是最大化數位經濟的成長潛力。DSM的願景就是在維護公平競爭及隱私的前提下,使歐盟內人力、服務及資本可以自由流通,以降低客戶及公司營運的成本,此外也期待DSM能加速歐盟內的服務產業轉型,並且刺激新創產業,使得歐盟國內的技術及資本累積可以釋放出來,同時進行法律及社會結構的重整,以維持歐盟的經濟實力及永續發展的能量。[1]歐盟執委會新任主席范德賴恩(Ursula von der Leyen)於2019年12月1日上任,其指出的六大重點工作之一就是讓歐洲能夠適應到數位時代(A Europe fit for the digital age)。[2]本文主要在探討未來幾年,歐盟在適應數位時代重點工作時會著重發展的可能方向。以下首先介紹新任主席提出之歐洲適應數位時代之工作重點,其次說明該工作重點的執行方向,最後分析該工作重點的可能修法方向。

二、歐洲適應數位時代之工作重點

  在適應數位時代的歐洲議題上,執委會新任主席表示:由於數位技術,尤其是人工智慧(Artificial Intelligent, AI),正以前所未有的速度改變著世界,未來數位技術不僅將改變歐洲人民溝通、生活和工作的方式,也將改變歐洲的社會和經濟。例如:物聯網已經透過物理設備和傳感器以新的方式在連接世界,越來越多的數據正在被收集。在網路世界,目前歐洲已經設定了電信標準,現在應該為5G網絡制定出自己的聯合標準,同時歐洲在某些關鍵技術領域中也應該實現在地的技術主權。未來歐洲應該做出更多努力,在符合安全和道德之原則下,把握數位時代的機遇。

  為了引領下一世代超大規模業者,歐盟將投資於區塊鏈、高性能計算、量子計算、演算法和工具以允許數據共用和數據使用,歐盟也將努力為全球規範的新一代技術定義標準。

  數據資料和人工智慧是創新的要素,有效結合兩者可以找尋出從健康到農業,從安全到製造業的社會挑戰解決方案。為了釋放這種潛力,歐盟必須找到歐洲之路,在保持高隱私、安全性和道德標準的同時,有效平衡數據的流通和廣泛使用。目前歐盟已經通過《一般資料保護規範(the General Data Protection Regulation)》實現了這一目標,許多國家都遵循了歐盟的道路。

  未來執委會將針對歐洲在人工智慧對人類和倫理方面的影響,採取協調一致的方法與立法,同時歐盟應該針對如何利用大數據進行創新進行研究,為歐盟的社會和企業創造財富。

  執委會將確保通過多年期財務架構和通過增加使用公私合作夥伴關係,來優先安排對人工智慧的投資。新的《數位服務法案》將升級歐盟對數位平臺、服務和產品的責任和安全規則,歐盟應該通過聯合網絡有關部門來完善數位單一市場,加快資訊共用並更好地保護自己。

  公共部門在刺激數位化轉型方面具有重要作用,執委會應該全面數位化,建立新的數位方法和數位外交工具,以提升敏捷和靈活度,並在工作方式上更加透明。這將有助於以更少的層次結構和更多的合作,來達成包容性的領導和工作文化。歐盟只要發揮自己的優勢和價值觀,歐洲就能成功地應對數位時代的轉型。

  在教育和技能訓練賦予人們權力方面,未來的最佳投資是對員工的投資。教育和技能訓練推動了歐洲的競爭力和創新,但是歐洲在此方面尚未完全準備就緒。執委會將確保歐盟使用所有的工具和資金來彌補這一部分,在2025年前能完全準備就緒。歐盟需要消除學習障礙,改善獲得優質教育的機會;歐盟需要使學習者能夠更輕鬆地在不同國家的教育系統之間移動;歐盟需要改變教育文化,走向終身學習,這將豐富歐盟所有人。執委會的首要任務是通過更新數位教育行動計畫,使歐洲對年輕人和成年人的數位技能有所瞭解。歐盟需要重新思考教育,利用網際網路提供的潛力使所有人都能使用學習材料。

三、歐洲適應數位時代之執行工作

  在執行適應數位時代之具體工作方面,歐盟主管競爭事務執行委員薇斯塔格(Margrethe Vestager)被任命負責執行該項工作[3],其表示將進行下列工作內容。在歐洲工業未來的新長期戰略和中小企業新戰略方面,為了使歐盟在全球範圍內加強其經濟領導地位,歐盟的行業必須為因應全球化、數位化、向氣候中立過渡和可持續經濟方向轉型。同時,歐盟的行業應通過創造新產品和服務以及支持歐盟的歐洲社會模式來為塑造這些發展做出貢獻。這些挑戰要求加大對研究和創新的投資,包括對創新數位技術及其應用的投資。

  歐盟的工業戰略應動員歐盟「工具箱」,以支援對歐洲具有戰略意義的關鍵價值鏈和技術的發展。此「工具箱」應該根據客觀標準來選擇,即設計及執行有助於技術主權、對整個歐洲的眾多行業具有促進作用的各種作法。此外客觀標準也應該包括開放性、屬於歐洲、和具有創新性,並可導致廣泛的知識傳播等原則。歐盟的角色應該是確定這些戰略價值鏈中需要支援的地方,並與會員國和所有相關利益攸關方合作解決這些問題。深化和現代化歐盟的單一市場以促進其發展並刺激創新是其中的優先項目,執委會的主要任務之一就是致力於消除新的和現有的障礙,同時還要根據數位化帶來的變化,進行立法之調整。

  目前歐洲數位單一市場戰略下採取的措施,已為歐洲適應數位時代奠定了堅實的基礎。在未來幾年中,執委會強制執行這些規則將至關重要,以便使公民和企業都能處於數位的單一市場。由於市場和技術不斷發展,歐盟需要確保歐洲在塑造未來數位世界方面發揮領導的作用,以確保尊重歐洲價值觀、保護消費者以及促進企業蓬勃發展。

  在推動數位服務法方面,數位服務已出現在經濟的各個領域,並已成為歐洲公民日常生活中越來越普遍的元素。《數位服務法》(Digital Services Act)旨在升級歐盟對線上平臺、服務和產品的規定,確保數位平臺及其提供的服務能夠為公民服務,並確保包括歐洲在內的數位參與者生態系統都能夠在所有經濟領域發展和努力。為了實現這些目標,該領域的任何立法措施,包括《數位服務法》,都需要解決複雜的問題。鑑於所涉問題的複雜性,將需要所有利益攸關方進行廣泛而透徹的磋商。歐盟需要在整個範圍內加緊努力,以確保建立適當的高品質連接基礎架構。歐盟還需要解決任何潛在勞動力市場中斷的問題,對數位等技能的投資有助於解決社會日益擴大的技能差距。因此,在這一領域的任何立法措施,都將遵循基於證據的分析和包容各方利益相關者之對話。歐盟將仔細研究其全面的影響,並確保歐盟的新規則具有針對性、相稱性且易於遵守。

  在人工智慧方面,因為其可以為許多經濟部門提供服務,例如健康、交通、通訊和教育,它可以實現決策和流程的大規模自動化,具有提高品質、效率和生產率的巨大潛力。從無人駕駛汽車到改善醫療程序,它將影響歐盟生活的許多方面。同時,基於自我學習和自我完善演算法的這項技術會引發許多政策問題。在這種情況下,執委會負責協調有關歐洲人工智慧方法(the European approach for Artificial Intelligence)的工作,包括其對人類和倫理的影響。這項工作將納入到工業政策和技術主權等更廣泛的工作流程之中,歐盟必須確保歐洲公民和公司可以從這項技術中受益並塑造其發展。歐盟的工作還將以現有的政策成就為基礎,尤其是2019年6月通過的道德準則(the ethical guidelines)。因此,歐盟打算提出有關開發歐洲人工智慧方法(a European approach on Artificial Intelligence)的提案,目標是促進人工智慧應用程序的發展和採用。歐盟必須確保在產品和服務中進行部署時要充分尊重基本權利,審查適用於產品和服務的現有安全和責任法規,並在整個單一市場上以可信賴的方式(即合法、道德和健全)運作。這種方法必須提供清晰的法規、激發信心和信任、並激勵對歐洲工業的投資。它應該在保護歐洲的創新能力的同時,促進歐盟對人工智慧的發展和採用。作為歐盟構建人工智慧總體架構方法的一部分,歐盟還將審查適用於產品和服務的現有安全和責任法規。

  在數位稅方面,歐盟需要以滿足歐洲經濟和社會需求的方式來塑造數位化環境。其中一個重要部分,就是所有大小公司、傳統公司或數位公司都應繳納稅款,為此,歐盟需要公平的國際稅收法律。當前的國際公司稅架構與現代經濟的現實步調不一致,它不能確保在產生利潤的地方能夠徵得到稅。根據分析顯示,平均而言,數位公司的稅率僅為9%,而傳統業務的稅率為23%。這扭曲了傳統業務和數位業務之間的競爭,並質疑會員國稅基的可持續性和稅制的公平性。因此,歐盟應該繼續領導國際努力,期望在G20和經濟合作與發展組織的層面上找到各方共同商定的數位稅方法。目前執委會在2018年3月提出關於數位稅的提案,已經幫助國際在此方面有所進展,未來歐盟將尋求在G20和OECD發展全球性的解決方案,以期能實現對數位經濟的有效徵稅,為企業提供確定性並與單一市場的規則相容。如果全球協議能有效的達成,歐盟會在內部協調實施,以減少合規成本並提高企業稅收的確定性。如果到2020年底無法達成有效協議,歐盟應該願意獨自採取行動。

四、歐洲適應數位時代工作之修法方向

線上中介機構和數位服務法

  網際網路一直是經濟成長的主要動力,網路中介機構(網絡主機、搜尋引擎、電子商務網站、社交媒體網站、支付處理器、廣告網絡等)發揮了關鍵作用,它使各種規模的公司利用網路經濟獲致最大利益,同時促進經濟成長。

  歐盟電子商務指令於2000年生效,它為線上中介機構的責任制定了一套標準規則。這些規則可以保護線上服務免受針對其用戶內容的不公平攻擊。例如,這些規則確保旅行預訂和線上購物網站不對用戶評論負責,社交網站也不對用戶發布的內容負責。由於網際網路公司免於對第三方內容承擔過多的責任,使網際網路中介機構成功發展以及讓消費者通過其服務獲得利益。

  在歐盟,這些立法的提案正在挑戰這些保護措施的有效性,這些立法提案可能會使網際網路公司承擔重大責任。對諸如仇恨言論和虛假資訊之類的問題的日益關注,正迫使決策者對旨在設定平臺責任基本規則的政策進行改革。但是大幅減少當前責任保護可能會對歐盟經濟以及消費者當前可以使用的線上服務和產品的可用性造成嚴重的負面影響。過於規範的規則和千篇一律的解決方案可能會帶來意想不到的後果,包括限制創新、阻礙成長和限制消費者的選擇。德語部落格netzpolitik.org於2019年洩露執委會的內部文件,顯示執委會提出數位服務當前在監管方面的問題,並提議修訂當前的電子商務指令,而此種修改可能對基本權利和自由產生巨大影響。[4]

  執委會承認自從採用當前的電子商務指令以來,網際網路發生了巨大變化:少數美國的線上平臺發展成為具有空前市場支配力的企業。 因此,執委會建議審查“為確定附加條件而根據較大或重要的市場地位(…)確定服務類別的選擇”。但執委會堅決認為,不應強迫任何線上平臺積極監視所有用戶上傳的內容,以利網際網路成為每個人都可以享受自由表達和進行全球交流的地方,而不必通過線上看門人之監管。
  為了指導其未來的政策措施,歐盟執委會表示,希望分析非法和潛在“有害”但合法內容的政策選擇。雖然對非法行為的定義是在歐盟社會的民主進程中確定的,但尚不清楚應將哪些內容視為有害,以及由誰來進行處理。執委會表示,使用演算法過濾器應考慮透明性和問責制;對不同平臺公司要重新評估是否進行不同的監管。

  針對特定行業的內容法規,例如《版權指令》(disastrous Copyright Directive)或擬議的《恐怖主義內容法規》(Terrorist Content Regulation)與電子商務指令就線上中介機構對第三方內容的責任規定,有法律不一致的問題。

歐洲人工智慧

  在應對人工智慧風險方面,歐洲面臨著內部和外部的雙重挑戰。內部挑戰包括兩方面:一是企業和公共部門如何應用人工智慧技術;二是如何建立適應未來技術發展的靈活監管架構,並尊重現有的社會和制度的基本原則,如捍衛民主、保護弱勢群體(如兒童)及個人隱私等。歐洲面臨的外部挑戰,就是長期以來無法將有前途的發明轉化為真正的創新,因而缺乏全球性的大型數位企業。因此,歐盟執委會提出了歐洲人工智慧和機器人的方法,它要處理技術、道德、法律和社會經濟方面的問題,以提高歐盟的研究和工業能力,並使AI為歐洲公民和經濟服務。至關重要的是,必須在歐盟中共同努力,站在技術革命的最前沿,確保競爭力並為其發展和使用創造條件(確保尊重歐洲價值觀)。

  歐洲人工智慧之方法強調以下三大支柱,即領先技術發展並鼓勵公共和民營部門的採用、為人工智慧帶來的社會經濟變化做準備、確保適當的道德和法律架構。在“展望2020”研究與創新計畫下,歐盟執委會將對人工智慧方面的年度投資增加70%。投資用於連接並加強整個歐洲的AI研究中心、支援AI平臺的開發、支援關鍵領域的AI應用程序開發。支持會員國負責勞工和教育政策的努力,鼓勵會員國現代化其教育和培訓系統。某些AI應用程序可能會引發新的道德和法律問題,這與責任或決策公正性是相關的。歐盟已設有一般資料保護規範(General Data Protection Regulation, GDPR)和《可信賴人工智慧道德準則》,這是建立信任的重要一步。

  人工智慧需要公民的信任才能發展,為了贏得這種信任,人工智慧必須尊重能夠反映歐洲價值觀的道德標準,決策必須易於理解且以人為本。因此,各成員國與歐盟執委會於2018年12月共同制定了AI協調計畫,以加強合作。歐盟執委會徵詢獨立專家意見後,列出「值得信賴 AI」的 7 個關鍵條件,即AI 不應侵犯人類自主性與自由;AI 應具資訊安全性與正確性;AI 搜集的數據得受到安全且隱密的管理;建構 AI 的系統與演算法得公開且得以追溯到開發者;AI 需具備多元性與公平性;AI 需促進社會之正面改變,且具備永續性;AI 需建立問責機制。

歐洲數位稅


  歐盟執委會於2018年3月公布數位經濟公平稅(Fair Taxation of the Digital Economy,即歐盟數位稅)新規則草案,以確保在歐盟以公平和成長友好的方式對數位業務活動徵稅,提出針對全球年度總收入為7.5億歐元和歐盟為5,000萬歐元之大型跨國公司課徵3%數位服務稅作為暫時性解決方案;並提倡「虛擬常設機構(virtual permanent establishment)」概念來修改常設機構之定義作為長期性徵稅措施之基礎,並致力於達成國際共識,導正國際間課稅利潤分配不公的現況。

  OECD秘書處於2019年10月9日亦發布了有關數位稅的解決方針,其中方針一為:一致性徵稅原則(Unified Approach under Pillar One),其考量主要是
為了因應數位時代之企業營運模式及獲利因素的改變,跨國企業消費者或市場所在的國家或地區,能重新分配利潤並擁有相當的課稅權,以確保未設立實體據點的跨國企業能繳納公平的稅金。方針二(Pillar 2)是對於方針一的補充制度,基本上是制定一項最低稅負課稅的制度。2020年1月底OECD舉行數位經濟直接稅架構會議,並預計於2020年底向G20國之論壇會議提出長期解決方案的最終報告,以解決不一致的單邊國家稅務措施及司法管轄區,以及避免對企業投資及成長造成不利影響。

[1] https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/policies/shaping-digital-single-market

[2] https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/political-guidelines-next-commission_en.pdf

[3] http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2019/640171/EPRS_BRI(2019)640171_EN.pdf

[4] https://cdn.netzpolitik.org/wp-upload/2019/07/Digital-Services-Act-note-DG-Connect-June-2019.pdf