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建立國際數位貿易規則之動向與爭議:以法國數位數為例
日期:2019/11/27
作者:中華經濟研究院WTOR及RTA中心 李淳 副執行長
文件編號:WTOepaper672
一、數位貿易的意義

  隨著智慧設備及寬頻網路的普及,以網際網路為媒介之交易模式已逐漸成為經濟活動的主流。由於網際網路在本質上即屬於超越國界或實體疆域的性質,因此藉由網際網路進行跨國、跨境交易之貿易活動也日趨頻繁。此一發展不但使企業經營條件與模式逐漸產生本質上的變化,貿易活動輕易跨越國界及地理上的種種限制,持續挑戰傳統上對於市場及國境的定義。亦即是透過網際網路創造了一個開放不受限制的市場空間,與傳統商業市場必須以一定的地理空間存在為前提迥異,促進了國際貿易及投資的發展,且對於國際貿易的方式、國際貿易及投資運行機制、營銷手段、政府管理以及貿易政策等方面都帶來了不可逆轉的影響。

  這種透過網際網路,以數位方式進行跨國交易或服務提供之行為,普遍被稱為「數位貿易」(Digital trade)。過去數位貿易多被認為是線上購物等「電子商務」(E-commerce)之同義詞,但隨著行動應用程式(mobile application, App)、智慧型手機、平板電腦等行動設備之普及,凡是用網路做交易平台的雙方分屬不同國籍、收益出現跨國移動,就可能落入數位貿易的範疇。

  按此定義,不但大家熟悉的亞馬遜(Amazon)跨境電商是典型的數位貿易,從Agoda訂房、網飛(Netflix)看片、Uber叫車、臉書(Facebook)及IG(Instagram)、手機下載App及電子書、KK Box聽歌,到使用谷歌(Google)的付費雲端服務,甚至遠距教育、遠距醫療以及商業3D列印,都是數位貿易的範圍。隨著行動寬頻的普及,以上的這些「跨境貿易」幾乎已經成為大家的日常,根本沒有跨國貿易的感覺。

二、數位貿易帶來的改變與影響

  數位貿易對於企業參與國際貿易而言影響顯著。首先傳統上需要面對面交易之服務提供,只要服務及產品能被數位化(亦即轉換為0跟1)之場合,就能透過電子傳輸網路及數位貿易平台提供服務,迅速擴大新型類型服務出現的可能及市場範圍。第二,國家界線對於數位經濟造成之限制極低,具有高度的跨國交易/提供服務之特徵。例如利用線上旅遊網站Agoda預訂在東京的飯店,消費者在台灣,服務提供者(飯店)在日本,但平台業者之主機及公司登記地則在新加坡(亦即發票地址為新加坡),即為一例。又如去Netflix觀賞付費電影,消費者在台灣、伺服器也在香港,但平台業者卻為美國登記之公司,信用卡付美金。在前述之交易中,亦涉及消費者與平台間,以及平台與服務提供者間之跨國金流支付之移動與拆帳關係。關鍵是,這些跨境貿易行為可能在10分鐘內就已跨越數個國境完成交易。

  按WTO分析,傳統的全球商品貿易可能已達顛峰,未來因數位貿易成長、美中貿易戰惡化、在地生產及短鏈等變革,成長率將非常有限。反之,以各類服務為基礎的數位貿易,將成為本世紀的增長動力來源。WTO統計2018年傳統電商金額就已高達29兆美元(下同),而貨品貿易卻只有19.5兆。再以數位貿易大國美國為例,2017年的統計顯示數位服務貿易的出口潛力至少有4,390億美元,占美國服務貿易出口總值的一半。

  對中小企業而言,數位貿易有幾個極顯著的優勢。首先是進入門檻很低,幾乎一台能上網的手機就可把客廳變賣場。第二是潛在的交易對象遍及全球,只要有(沒被封鎖)網路之處,就是潛在市場所在。隨著翻譯軟體的改善,語言的障礙也迅速降低。第三是不須出國就可跨國貿易,不用擔心當地稅制跟法規問題。簡言之,數位貿易的契機在於中小企業進入市場的初始門檻降低了許多,也可以進入過去只有跨國企業才辦到的經營模式。

  然而數位貿易雖然美好,卻非天堂。首先,門檻低代表競爭對手極多。若嘗試去eBay搜尋iPhone 10機殼,會出現超過250萬個結果,100頁都看不完。當消費者通常只瀏覽到第三頁就是極限的情況下,試想要將產品擠入250萬個的前200個是何其困難。最後可能還是口袋深、資金多的企業,才有能力透過廣告、付費平台等方式來提升觸及率及能見度。

  第二,交易對象雖然能遍及全球,但每個國家都在想辦法讓業者「落地」,有些行業(例如旅行社、醫院、視聽、教育)規定必須以本地設據點為前提,其他則試圖至少讓稅金留下來。甚至像中國大陸、俄羅斯、沙烏地阿拉伯及北韓等國家,乾脆把網路進出的大門封起來。這幾年中國大陸等打著「網路主權、國家安全」的旗幟,進一步擴大網路監管,但實際上背後也可能隱藏著保護本國企業的思維,因而未來的障礙只會變多不會減少。

三、全球數位貿易規則的爭議:以法國數位稅為例

  數位貿易由於無需跨國投資,也較容易解決語言、文化乃至於銷售管道之問題,因此無論在有形或無形成本上門檻都顯著低於傳統貿易模式,故對於擴大新創企業或中小企業參與國際貿易而言特別有利。然而與此同時,數位貿易也面對著不同於傳統理解的貿易及投資障礙。

  例如許多國家為了保護消費者而要求跨境貿易必須在當地設立分/子公司或數據庫等所謂「強制本地化要求」(Forced localization),或對於數據移動加以限制等問題,雖然都有其公益正當性,但亦增加了數位貿易之進入門檻及跨境提供之難度;如何尋求二者間的平衡,遂成為國際間關注的重點。由於制訂於1995年的WTO多邊貿易規則對數位貿易雖有著墨但很不足夠。此外,雖然各國都看好數位貿易的潛力及成長動能,但也逐漸發現上層結構早已被以美國、中國大陸等超級大型平台牢牢掌控,對小國很不利,因此也開始出現反思的聲浪與爭議。

  美國川普政府最近針對法國剛生效的數位服務稅,啟動301條款調查,引發兩國之間之爭議,即為前述爭議的典型案例。雖然後續雙方達成和解共識,但亦反應出隨著數位貿易之擴大,未來類似爭議將會持續出現。法國數位服務稅法案於2019年7月25日公告並生效,並將回溯至1月1日起徵,稅率為3%。這個新稅制的對象,是所謂「數位服務」在法國境內提供相關服務產生的營收。按其定義,數位服務包含三種類型,第一是線上中介服務,指的是透過網路平台媒合使用者進行貨品或服務的交易。典型的對象,包含Amazon、eBay等電商,及Google Play或App store 等第三方平台,向買賣雙方及刊登使用者所收取的上架費或介紹費。

  第二是廣告鎖定服務(Advertising targeting services),指的是如Google等利用消費者搜尋行為或其他數據,使廣告投放時可更精準的鎖定目標對象,進行廣告投放並收取費用。第三是以提升廣告精確度為目的,向廣告商出售網路平台收集或產生之使用者個人或其他數據之收益。

  法國數位服務稅嚴格而言可謂是一種網路中介服務所得稅,課徵對象是介於商家與消費者之間的網路平台,因為建立平台或販售消費者行為數據所產生的所得,跟台灣目前實施的電商營業稅,課的是以商家出售貨品或服務的營業行為不同。舉例而言,假設販賣遊戲App的A公司,向Google購賣以搜尋行為做基礎的廣告,找到正在搜尋類似遊戲的消費者,並成功導向前往蘋果公司的App Store付費下載。法國數位稅課徵的對象,是Google及蘋果公司,而我國稅制課徵對象則是A公司。

  這個新制引起美國反彈的關鍵,在法國設有課徵對象的營收門檻,亦即數位中介企業的全球數位營收超過7.5億歐元,且在法國數位營收超過2,500萬歐元者才需繳稅。目前看起來符合這個門檻的公司,包含Amazon、Google、蘋果及臉書,多數是美商。

  美國認為此一稅制擺明針對美國而來,既不合理且歧視性十足,因而祭出301條款,不排除一樣用關稅等方式制裁法國。法國的說法,則是這些數位中介商利用不同國家稅率差異的漏洞,把公司都登記在如愛爾蘭等所得稅率較低的國家,大玩租稅規避,導致明明是發生在法國境內的營收,但法國卻收不到稅收。因而除法國外,義大利、西班牙、捷克甚至比利時亦有類似的立法規劃。

  針對法國數位稅,美法雙方在10月舉行的G7峰會場邊達成共識,未來一旦經濟合作暨發展組織(The Organization for Economic Co-operation and Development, OECD)發布國際數位稅準則時,法國就會按該準則修正其數位措施,且若法國稅率高於OECD部分,將會退還超徵的稅金。雖然美國高科技業普遍不滿此一結果,認為法國的承諾很空洞,但美方的考量可能是美、法都是成員的OECD對數位時代稅務改革準則已有初步共識,預計在2020年底前就會公布,因而無須在此時弄僵與盟友的關係。

  無獨有偶,在2019年底將到期之「WTO數位傳輸商品暫停課徵關稅決議」(the WTO Moratorium on Customs Duties on Electronic Transmissions),去年開始受到來自印度、南非等開發中國家的質疑,認為此一協議只對大型跨國企業有利,對開發中國家並無幫助。

四、全球數位貿易規則的動向

  數位貿易將成為未來全球貿易主導力量的趨勢,已經越發明顯。由於現有貿易規則的不足,因此推動數位貿易規則遂成為國際間近年來的一個重要的發展方向。美國從《跨太平洋夥伴協定》(Trans-Pacific Partnership, TPP)開始,到近期的《美墨加協定》(United States-Mexico-Canada Agreement, USMCA)以及美日數位貿易協定,都將制訂數位貿易規則視為其經貿政策核心的議題,並以網路開放、不得限制在地化及允許資料跨境移動作為美國之標準規則架構。

  然而另一方面,歐盟及中國大陸對此議題則有不同想法。時至今日,基於各身的利益,數位貿易規則議題的討論逐漸形成美國、歐盟、中國大陸三大集團的趨勢,且各自有立場。申言之,隨著數位貿易的普及,未來全球貿易的主角已經不限於貨物、資本跟人才,更及於網路使用與「資料」(data)的取得、利用及移動。性質不同,市場開放及貿易障礙的類型也不一樣。在此背景下,美、歐、中三強對數位貿易規則的推動方向可以分做三個集團:美國主張自由開放、兼顧隱私個資;歐盟重視隱私個資、兼顧自由開放,而中國大陸則是強調共榮、共享之餘,應尊重各國「網路主權」(Internet Sovereignty),且主張國際各種作為應以協助發展為主,而非制訂義務。

  三強立場都根屬於其國家利益。現階段幾乎所有全球性的數位貿易公司都是美商,加上美國服務業貿易一直享有高額順差,因而從過去的TPP到上個月才公布的美日數位貿易協定中,美國推動的規定方向都是以降低各國限制為目的,包含確保自由上網及選擇APP的自由(例如不能封鎖網站、APP等)、允許資料跨境自由流通、移除要求數位貿易業者將資料、投資與技術落地的「強制本地化義務」等(例如不得要求臉書一定要來A國設分公司及資料中心)。這些原則都允許因隱私個資考量而予以例外限制。按法律解釋「原則從寬、例外從嚴」的法理,可以看出美國的優先順序。

  至於歐盟,雖然在與日本、加拿大等自由貿易協定中也有數位貿易條款,但對前述消除障礙與限制的內容相對輕描淡寫,卻十分強調於2018年生效的《歐盟個人資料保護法》(General Data Protection Regulation, GDPR)的適用。在GDPR下,資料跨境傳輸是採「原則禁止、例外允許」模式,跟美國的立場正好顛倒。

  最後中國大陸主張應以數位貿易發展及便捷化議題為規則推動主軸。具體而言,中國大陸認為國際努力方向應該是協助開發中及低度開放國家參與數位貿易為首要目標,致力於消除數位落差、融入全球數位貿易,以促進其經濟之發展。與此同時,中國大陸在不同場合多次指出國際討論應以尊重各國「網路主權」(sovereign internet),以及考量資料安全及隱私保護等需求下進行。言下之意就是資料落地、流動限制、網路使用管制這些問題,不容國際規則指指點點。

  嚴格而言,美、歐推動的規則內容其實類似,但優先順序及重點有所不同,但在性質上都是屬於「法規制度障礙排除」類型。反觀中國大陸則屬於高舉尊重各國監管權力,同時鼓吹協助發展中國家融入數位貿易的榮景,各自都吸引了不少粉絲國加入。

  如前所述,美歐中的立場與主張都契合了其國家利益。美國利益眾所皆知,而歐盟則反映出其公民社會對於隱私、個資保護的期待及優先性,以及其對美系公司壟斷、美國政府窺探個資案例的戒心。中國大陸目的也很明顯,就是「有錢大家賺、其他莫多管」的態度,其近年來網路監管程度持續加大,於2017年生效的網路安全法,更是與美國前述主張格格不入,自然不能接受美國所主導的規則制定方向。

五、台灣的機會與挑戰

  對於台灣而言,面對製造業持續外移、服務業薪資偏低的挑戰,數位貿易的發展無疑是一種維持經濟成長重要的契機;對於創造就業、薪資成長等都帶來新的機會。然而如前所述,各國都看到這個機會,而且數位貿易會縮短不同國家間因發展階段不同造成的競爭力差異。再者,數位貿易意味著在全球流動、交易的不再是貨物、資本跟人才,而是各種的資訊及資料(Information and data)。資訊資料的取得、利用、加值、商業化、保護與移動,勢必成為未來各國企業及國家爭霸對抗的重點,台灣必需準備好面對此一趨勢。

  再者,對於世界貿易規則的建立方面,從民主體制、社會發展、政治經濟思維等方面而言,台灣無疑會更接近美國立場。但另一方面我國公民社會以及個資、隱私保護法制近年來也大量引進歐盟思維,產業利益或許也需要協助及便捷化,因此三強立場某種程度可謂在台灣匯流對抗。台灣目前最大的挑戰在於數位貿易政策散落各部會,統合協調機制不足,故建立更明確的主政機關與協調機制有其重要性。第二是多面向釐清我國在數位貿易的產業及綜合利益,協助建立在人才供給、資金取得及法規革新等方面有利於數位貿易發展的環境,才能掌握契機,降低影響。