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【轉載】美國進口貨品產地認定的預裁定機制
日期:2019/09/05
作者:中華經濟研究院區域發展研究中心 劉金梅音 分析師
文件編號:WTOepaper662
背景說明

  在美中貿易戰爆發前,由於中國大陸、臺灣跟美國均沒有雙邊的自由貿易協定(Free Trade Agreement, FTA),所以貨品輸美基本上適用同樣的關稅,所以依據美國非優惠性原產地規定(Non-preferential Rules of Origin)來認定中國大陸製(Made in China)及臺灣製(Made in Taiwan)的貨品,主要只是為了統計目的。然而在美中貿易戰下,由於美國只針對中國大陸貨品課徵額外關稅,此時原產地的認定就非常重要。

美國非優惠原產地規定

  美國原產地認定主要是由國土安全部(U.S. Department of Homeland Security)下之海關及邊境保衛局(U.S. Customs and Boarder Protection, CBP)負責,基本上沒有成文法,僅有原則性規定,CBP依據過去的法院判決、海關條例以及海關解釋對貨物的原產地進行判定,做為課徵進口關稅的依據。在原產地認定標準方面,主要分為兩個層面,一為完全取得或生產,針對農漁礦等產品採取此類嚴格的標準;二為非完全取得或生產,以跨國製造的工業產品是否經過「實質轉型」為認定關鍵,認為過去所採取的關稅稅則轉換(CTC)標準及區域價值含量(RVC)比例,無法確實呈現最終產品實際在產地國內所創造的附加價值,所以改採重要製程中最終產品的名稱和用途「實質轉型」做為產地認定的標準。CBP針對貨品產地的認定有四個考量原則︰
  1. 考慮貨品的性質、名稱和用途是否發生改變?
  2. 經與用於生產最終產品的進口原材料生產過程相比對,最終產品的生產過程是否存在本質上的不同?
  3. 產品生產過程中所創造的附加價值(包含生產成本、投資額、勞動成本)是否相對其他零組件的成本高?
  4. 產品基本特徵是由生產過程中所創造的或是由進口原料或零組件所賦予的?
  在貨品的原產地認定程序方面,主要是行政程序與司法程序︰

一、行政程序

  進口商進口產品至美國,可有兩種程序申報原產地:
  1. 進口商於貨品入境之日起10個工作日內向海關提交進口申報文件如彙總申報單,海關授權放行,並繳付關稅才算合法入境。〈美國海關法〉要求海外進口貨品須用英文清楚標示原產地,以便最終消費者得知貨品的生產國;
  2. 進口商可於貨品進口前,向海關申請預先審查原產地,並提出相關佐證,說明法律依據(此又稱「預裁定」(prospective rulings)機制)。
  基本上,在前述兩種過程中,CBP均可提出產地認定的相關問題,進口商必須回應。CBP具備行政裁量權,屬主觀判斷原則;但原產地規定會盡量符合美國進口商及產業協會的要求,保持簡單易懂、透明度高與可預測性。依據美國關稅法304條,CBP對於所有進口貨品的原產地進行判定,不符合規定者,可拒絕放行。進口商可於拒絕放行的90天內,向CBP申請複查。除非進口商申請延長以準備證據,海關應在30天內決議。若進口商不服,可向美國國際貿易法院(Court of International Trade)提起訴訟。

二、司法程序

  若進口商對CBP的最終裁決不服,可於最終裁決後180天內向美國國際貿易法院提起訴訟;若對國際貿易法院的判決不服,可向美國聯邦法院提起上訴。

美國海關的「預裁定」機制

  在上述美國的整體原產地認定規範中,又以「預裁定」機制為正確產地認定的關鍵。

  CBP的行政裁定機制(U.S. Customs and Border Protection Rulings Program)又稱為「預裁定」,法源主要根據美國海關及邊境保衛局的一般通知19.C.F.R. Part 177(U.S. Customs and Border Protection general notice 19 C.F.R. Part 177)、諮詢專業律師、專業報關企業與海關進口業務相關的專業機構。「預裁定」機制目標為提高CBP執法的一致性和行政效率,加速通關,並提高企業對於進口貨物的可預期性及確定性。執行方式為CBP接受申請人的書面要求進行行政判定,目前CBP已有電子申請系統(e-ruling),以提高申請的便利性,入口網站則為(https://erulings.cbp.gov)。
  
  電子資訊系統除提高行政裁定的效率,亦提供民眾查詢過往裁定結果,以作為個案申請之參考,提高企業申請的可預期性。具體而言,CBP已彙總自1989年至今裁定案件的電子資料庫(customs rulings online search system, CROSS;https://rulings.cbp.gov/search),以利主管部門及民眾搜尋相關案例,獲得CBP產地或其他裁定結果的進展。

  此外,著眼於前述機制對促進全球貿易便捷化之效益,美國並向WTO建議前述的海關進口貨物預裁定機制,期望WTO會員普遍使用此機制。以下將詳細說明「預裁定」機制在美國運作之相關規範。

一、申請對象

  任何向美國進口貨物的個人或企業,均可免費用正式書面信函方式向CBP申請行政裁定。在貨物進口美國前或已經運抵時,進口商希望知道CBP將如何處置該批貨物,可申請內部諮詢(internal advice)或抗議先前的裁定結果,申請複查(further review of a protest)。

二、裁定範圍
  
  進口貨物的預裁定機制,範圍涵蓋CBP所有執法事項,包括商品歸類、原產地認定、原產地標示、貨物估價、退稅、延期繳稅、關稅配額申請資格認定、過境運輸、保稅進口、限制性貨物及侵犯智慧財產權、政府採購案規定購買美國貨等行政裁定申請。

三、主管部門

  預裁定機制執行部門包括CBP的法規與裁定部(Regulations and Rulings, RR),負責公布所有案件的裁定結果,包括修正或撤銷原裁定。RR下設有國家商品業務部(the National Commodity Specialist Division, NCSD)負責關稅稅則歸類、原產地、原產地標示以及優惠原產地規定的裁定申請。在NCSD負責以外的其他裁定申請如貨物區域價值含量裁定、限制進口貨物、違反智財權、進口退稅、保稅、政府採購,由RR負責。

四、申請書內容

  申請人提出的申請書正確度很重要。其基本內容包含申請人姓名、電子郵件地址、進口港岸、貨物來源地、是否需徵詢海關總局的意見、聲明不曾向海關或法院申請相同貨物待裁決或抗議裁定。並提供申請貨物的品名、成分、一般用途、特定用途、文字敘述、圖片、化學結構等有助於確定商品歸類的相關資訊。申請裁定貨品一次最多五件(同類貨品)。為求裁定結果如預期,申請人可提出CBP過去類似案例佐證訴請CBP做裁定時,考慮相關案例的裁定結果。

  基於商業競爭,申請人可詳述要求保密事項,要求CBP保密。申請書上所列進口貨物資訊必須是真實具體的,申請書需電子簽名。若不符合CBP的規定將被退件。

五、申請流程

  就申請裁定流程而言,申請人應填寫正確的申請書,以電子郵件在電子申請系統(e-ruling)提出申請或以普通郵寄信函兩種方式,其中以電子郵件申請最具效率。而企業申請後如有問題,亦可利用電話聯絡CBP(電話:+1-646-733-3062分機3065、3066、3071,聯絡地址:Director, National Commodity Specialist Division, U.S. Customs and Border Protection, Attn: Ruling Request, One Penn Plaza-10th Floor, New York, NY 10119)

  電子裁定系統於收到申請郵件後,若申請資料符合規定,一天內會回覆一封有受理案件編號的確認郵件。一般正常申請案件於受理後30天內發送裁定書,並立即生效,且不設定有效期。若遇到有需實驗報告的貨品,則裁定書將於受理後的90天內發出。

  若申請案件與前裁定結果相矛盾,申請人可提出複審要求,RR可依據19USC§1625規定的程序,在原裁定至少生效60天後,進行修正或撤銷原裁定,並書面通知申請人,生效日為對外公布之日起6天後。後續申請人在貨物進口時只需提交裁定案件編號或裁定書影本給海關即可。下圖整理企業或代理法人向CBP申請進口貨物預裁定的流程。



六、預裁定準備資料及CBP考量

  以申請原產地裁定為例,申請人除需提出上面基本申請資料外,申請裁定原產地案件還需提出下面書面資訊,協助NCSD確定貨品的原產地。
  1. 材料來源國,或製造國(source of materials);
  2. 每一個製造加工步驟的發生國;
  3. 相關零組件在最終產品的作用之完整描述;
  4. 依據〈19 C.F.R. Part 102〉所規定NAFTA原產標示的行政裁定申請,除需提供以上資訊外,還需提供零組件以及最終貨品的HS code商品歸類資料。
  綜合而言,除上述裁定主要考量原則性因素外,另歸納CBP個案裁定「實質轉型」經驗,其針對個案的具體考量因素可歸納如下:
  1. 零組件的原產地為何?
  2. 製程的加工程度為何?製造加工過程所創的附加價值為何?
  3. 製程的加工是否賦予貨品新名稱、新特性、及新功能?
  4. 製程的設計與研發之投入比重?
  5. 製程中工作人員的技術需求與作業時間的長度為何?
  6. 核心技術之技術層次為何?
  7. 軟體的研發地點與安裝地點?
  8. 有無關鍵軟體的程式編寫?
  以上最終貨品的「實質轉型」認定標準,著重製造加工所創造的附加價值是否滿足改變貨品的名稱、特性和用途,CBP則採取個案方式判定原產地。

結語與建議

  整體而言,美中貿易戰導致中國製(MIC)貨品的進口關稅遠高於臺灣製(MIT)貨品。CBP依據美國非優惠原產地規定,進口貨物採取個案判定產地,依據重要製程中貨品「實質轉型」是否改變最終產品的名稱、特性及用途,而不以貨品的最終出口國來認定原產地,將可能導致廠商因進口貨品申報資訊與CBP認定不符而受罰。

  就美國海關之進口查核實務來看,原則上CBP並不會逐一詳查,廠商僅需於進口彙總申報單(Form 7501:Entry Summary)中載明該進口貨品之資訊即可,如進口人資訊、出口國家、貨品之原產地、貨品之稅則號列、貨品估計完稅價格、預計繳納稅額等。不過,在美中貿易衝突升溫後,預期美國將更加嚴格地查核原產地。若CBP需要進一步了解進口貨品時,則會要求廠商填寫資訊揭露表(Form 28:Request for Information)提供額外資訊,如交易雙方關係、是否為關係人及此關係對定價模式的影響;交易產生之額外成本及費用明細;交易合約、採購單、付款證明等文件;貨品特性、用途及使用方式之描述;詳列貨品製造細節、製造流程、製造成本明細等。屆時CBP將串連交易細節並充分掌握該進口貨品資訊,並據以認定貨品之原產地。若進口人申報貨品資訊與CBP認定不一致,除可能被追溯過去5年之資訊進行查核外,亦將面臨相關之處罰。

  綜上所述,建議於兩岸製造加工再出口美國的廠商,可善用上述CBP的貨品產地預裁定網站,將預備出口美國的貨品,準備申請裁定產地所需的實際製造程序等相關資料與訴求,以正式信函向CBP提出申請,可以避免不必要的困擾。