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從美朝川金會分析北韓2018年之對外經濟合作現況及2019年之展望
日期:2019/08/08
作者:中華經濟研究院WTO及RTA中心 姚鴻成 顧問
文件編號:WTOepaper658
一、前言

  近年來朝鮮半島(南韓與北韓)之非核化安全問題,一直是國際社會所關注之焦點,其間曾由美國、日本、俄羅斯、中國大陸、南韓及北韓,共同所組成之六方會議,擬透過對話,以和平方式解決朝鮮半島核問題,但最後卻無疾而終。

  美國總統川普(Donald J. Trump)執政後,為期有效緩和朝鮮半島之緊張局勢,推動非核化,進而達到和平安定之氣氛,並經南韓(韓國)總統文在寅之大力引介與推動,川普與北韓金正恩終於在2018年6月12日,假新加坡舉行川金會,會後美國總統川普與北韓領導人金正恩,簽署一項聯合聲明,雙方同意「努力實現朝鮮半島徹底之無核化」,並將重新建立「新的美朝關係」。

  2019年2月28日,雙方復於越南之河內,舉行第2次川金會,但會議仍宣告破局,川普會後舉行記者會表示,美朝對解除制裁不同調是峰會破局之主要原因,北韓要求全面解除制裁,但美方另有主見。

  上述兩次川金會迄今已逾多時,但是雙方之關係,似無改善跡象,且美國總統川普亦強調,在北韓尚無改變放棄核武之實質行動與作為前,美國將繼續主張應履行聯合國(United Nations, UN)對北韓最終決議之制裁規定,此將更進一步加深北韓對美國,甚至對聯合國制裁之不滿,其後並曾數度再恢復試射火箭或飛彈等。

  美國川普總統對於北韓近來之動向,除予譴責外,同時亦期待與北韓之金正恩舉行第三次會晤,俾續就朝鮮半島之無核化,展開會商,進而鞏固美國在國際社會之領導地位,甚至2020年美國總統大選,川普尋求連任之決心。

  2019年6月20日,中國大陸習近平應北韓金正恩之邀,前往北韓從事為期2天1夜之訪問,此係習上任6年多來首次訪北,顯示習有意在G20峰會,與美國川普會面時,對美國打出「朝鮮牌」之意味,但在美、中貿易戰如火如荼之際,似很難能打動川普原先之堅定立場,在此同時,川普亦正式宣布,制裁北韓之舉措,將再延長一年,此更充分顯示川普對北韓之既定政策方向。

  凡此種種,均可了解以美國為首之西方國家,對北韓之圍堵決心與方向。

  北韓面臨此一特殊環境,只能更進一步求助於中國大陸及俄羅斯等少數國家,尤其是在極待解決之對外經濟合作方面,其依賴之程度更為明確。

  2019年6月30日,美國總統川普,利用參加在日本舉行二十國峰會(G20)之便,回程途經南韓,並在南韓文在寅總統之陪同下,訪問兩韓非軍事區(de-militarized zone, DMZ),除會見北韓金正恩,並與金正恩在南韓之自由之家舉行閉門會談,此對未來再擇期舉行第3次川金會,當有相當程度之助益。

二、2018年對外經濟合作之評估

  就北韓2018年之對外政策而言,不論在政治、外交及經濟方面,其「失」遠大於「得」。尤其在經濟層面,由於朝鮮半島之非核化,無法獲得以美國為首,以及其鄰近相關國家之認同,所以積極爭取與中國大陸及俄羅斯之支持,乃係北韓最大之訴求。

  北韓朝鮮勞動黨中央委員會於2018年4月20日舉行第7屆第3次全體委員會議時,曾強調「為期塑造朝鮮半島與世界和平及安全起見,將積極推動緩和與週邊國家及國際社會間之緊張局勢。」

  此外,北韓領導人金正恩於2019年新年發表演說時,亦強調「2018年適逢北韓與俄羅斯建交70週年,當此北韓面臨遭受西方國家經濟制裁之際,將更進一步加強與俄羅斯、中國大陸及古巴等社會主義國家間之友好合作關係。」

  就北韓之對外經濟而言,不論在對外貿易及經濟合作等方面,中國大陸名列第一,其次則屬俄羅斯。

(一)與中國大陸之經濟合作關係

  2018年北韓對外經濟合作最大之成果,係更進一步改善了與中國大陸之關係,其中包括舉行北、中高峰會談、加強雙方航空與觀光合作、相互派遣經濟使節團,以及擴大北、中邊境地區之經濟合作等。

  1.    北、中高峰會議之召開與關係之改善

  北韓與中國大陸2018年計舉行過3次高峰會談,其中第2次高峰會談,可以稱謂大幅改善了北、中間之關係。

  北韓自中國大陸習近平於2013年執政後,曾實施第4、5、6次核試驗,試射洲際彈道飛彈(intercontinental ballistic missile, ICBM)、親中派之張成澤處刑及金正南遇刺後,與中國大陸之關係並不友善,而中國大陸之少壯派學者專家,亦主張應重新思考與北韓之血盟關係,尤其在聯合國安理會提議制裁北韓時,中國大陸亦投票贊成,並透過商務部正式公告,願依據其決議之事項辦理。

  惟雙方自2018年3月、5月及6月,先後舉行第1次、第2次及第3次高峰會談後,兩國關係獲致快速改善,尤其中國大陸習近平,在致賀北韓執政70週年之「親書」中高度評價,對北韓在致力經濟建設,果斷之政策決定,表示讚賞,並對北韓之經濟發展與改善民生措施,給予肯定。

  邇來,中國大陸與北韓之合作關係,亦呈現由中國大陸之省級單位,與北韓邊境地區,積極推動經濟合作之跡象。

  此外,北韓金正恩在近一年來,連續訪問中國大陸,對促進北、中雙方之友好關係,亦有相當助益。

  茲將北韓金正恩近年來訪問中國大陸之概況,列表分述如次:



  2.    加強雙方航空與觀光合作

  就擴大及恢復北、中關係,最具成效之部分,應為航空與觀光,其中在航空方面,由於新增航線及班次;在觀光方面,則因新增觀光行程,大打行銷廣告,相對助長觀光部門之成長。

  在北、中航空合作方面,中國大陸截至2018年4月止,由於北韓持續實施核武及飛彈試射,為期保障本國飛機及人民之安全起見,除高麗航空往返平壤至北京之航班外,其它全面禁飛,迨至雙方舉行第2次高峰會談後,各航空公司之航班始逐漸恢復,其中除中國國際航空於2018年6月,每週重啓往返北京至平壤之航班外,北韓高麗航空,亦重啓2017年4月以前,每週往返平壤至北京之兩個班次,並於2018年4月每週再增加3個班次,合共5個航班,8月每週往返平壤至瀋陽之航班,亦自原先2個班次,擴增為3個班次。

  但是中國大陸自2018年下半年度起,鑒於國際社會對北韓實施經濟制裁,原擬計畫再增加與北韓往返成都至平壤之航班,以及往返平壤至西安之航班等,則一律停止。

  茲將北韓與中國大陸航空路線之航運概況,列表分述如次:



  至於在觀光方面,雙方旅行社及由網路代辦之旅行,過去以中國大陸吉林省之延邊,往返北韓之平壤、羅先、清津等地居多,自2018年5月北、中高峰會談之後,北韓推出之觀光行程,大幅增加,並積極推動北韓一日遊之旅程,其中包括北韓海鮮產品旅遊、平壤、金剛山、清津及七星山觀光等,其主要原因,係北、中雙方大力推動觀光,尤其獲得中國大陸地方省級單位之支援所致。

  2018年6月單月,中國大陸訪問北韓之觀光客,較1月份約增加100倍,尤其自9月9日重陽節以後,訪北之觀光客每月大幅增加為1,000至2,000人之間,2019年迄今,雙方觀光合作及互訪,亦甚為活絡。

  3.    相互派遣經濟使節團並重申既有之合作關係

  北韓與中國大陸之間,早期互派經濟使節團訪問之事例鮮少,迨至2010年,由北韓勞動黨中央委員會副委員長朴泰成帶領之20人規模訪問團,可以稱謂係第一個正式訪中之經濟使節團。

  其後,北韓金正恩於2018年第2次訪問中國大陸之後,雙方始開始大規模經濟使節團之互訪,其中北韓訪中之使節團,規模較大,成員亦多,且考察訪問之項目,以人工智慧(artificial intelligence, AI)等科學、尖端農業、鐵路現代化,以及海陸複合貨櫃設施等為主,而中國大陸訪北之使節團,則以鴨綠江週邊及新義州都會區域為主,且其規模較小。

  近年來,北韓之政策路線改變後,產業發展列為最優先課題,為期達成其目標,將發展科學技術列為最大訴求。

  北韓金正恩於2018年及2019年發表新年賀辭時,亦在在宣示,將大力培育科學技術人力、加強科學技術之普及設施,以及分別提升科學農業與運輸功能。

  凡此種種,北韓均需仰賴中國大陸之協助與支持,而中國大陸亦期待,迨至聯合國解除對北韓之經濟制裁後,可以大幅活絡對北韓之投資,其中2018年6月23日至25日,在北韓舉行之「平壤春季國際商品展」,中國大陸共有15個省260餘家廠商參展,中國大陸廠商計占總參展廠商之70%,即可見其對北韓之重視。

  4.    擴大邊境地區之經濟交流

  北、中邊境地區之經濟合作,大致上可以分為政策目標、事業構想、以及經濟合作之推動現況等。

  北、中邊境地區之經濟合作政策方向,自2018年第2次北、中高峰會談後,轉為積極,尤其自金正恩於2018年7月親自視察邊境地區之經濟設施,以及習近平發表遼寧省一帶一路之綜合方案後,積極推動對北韓之經濟合作投資等,而呈現活絡。

  就北、中邊境地區之橋樑及道路建設而言,雙方互動頻仍,其中部分省級通商港口,經雙方大力推動開發與擴建後,亦有升格為國家級之港口。

  此外,連結吉林省圖們及南陽之圖們大橋,前因颱風受損,目前復原工程,中國大陸方面已達90%,但因北韓面臨聯合國經濟制裁後,工程進行趨緩,何時完工尚無法預期。

  茲將北、中通商港口之現況,列表分述如次:



  另就北、中邊境地區之互市貿易區而言,自1997年起,雙方在吉林省琿春市敬信鎮圈河口岸連結北韓之元汀里,闢建互市貿易區,其後並分別在2008年、2010年及2015年再增設3處互市貿易區,開設銷售各業種之商店,其中北韓商店以經營海產品、工產品、民族服飾類、工藝品及觀光產品為主,中國大陸方面,則以銷售鞋類、日用品、電子產品、化妝品、建築材料、食糧及其副產品為主,其間因交易清淡,顧客稀少,部分商店已停止營業,甚至已撤出貿易區。

(二)與俄羅斯之經濟合作關係

  北韓之對外經濟合作關係,一向以中國大陸為主,惟自2018年3月以後,北韓為期更進一步擴大與俄羅斯之交流,乃促成舉行「北、俄貿易、經濟及科學技術合作委員會」,其後,俄方曾先後提供北韓之精製油品,研擬推動羅津與哈桑(Khasan)之開發計畫、以及2019年10月展開北、俄建交70週年慶典等,促使雙方關係更趨活絡。

  1.    貿易、經濟及科學技術合作委員會

  近年來扮演北、俄關係最重要之角色,當屬「北、俄經濟共同委員會」,該委員會成立於1967年10月,迨至1980年後期,因蘇聯解體而中斷,1992年該委員會重新調整啟動,並更名為「北、俄貿易、經濟及科學合作委員會」,截至2018年3月,計舉行過8次會議,其間主要討論及協議事項,包括(1)俄方再提議興建貫通俄羅斯及北韓汽車專用之「新友誼橋樑」、(2)俄方要求北韓擴大進口俄製汽車、(3)連結南、北韓及俄羅斯三地之鐵路、送油管及配電電纜、(4)北韓要求俄方擴大到北韓觀光、(5)在圖們江興建汽車專用大橋等。

  2.    羅津、哈桑間之工程計畫

  北、俄羅津及哈桑間之工程計畫,可以稱謂係北、俄經濟合作象徵性之事業項目,尤其在2018年第2次「南、北高峰會談」時,雙方對能持續推動該項計畫,而不受聯合國對北韓經濟制裁之影響,獲得諒解。

  2018年7月,在北韓羅津舉行之「南、北、俄國際研討會」,南韓之北方經濟委員會宋英吉委員長,以個人身分出席研討會,並針對羅津、哈桑間之工程計畫方案,參與討論,但其實質成效,外界並不甚了解。

  3.    北、俄「新友誼橋梁」之興建

  由於北韓大力之要求,在北、俄邊境地區之圖們江,將積極推動興建「新友誼橋樑」,北韓強力推動興建此一橋樑之主要目的,旨在擺脫昔日過分依賴對中國大陸之貿易,進而改變多樣化之對外貿易領域,而俄羅斯方面,亦冀能藉著「新友誼橋樑」之興建,將過去透過中國大陸從事對北韓之三角貿易,直接推動與北韓之交易。

  新的橋樑並非鐵路橋樑,而係汽車橋樑,截至2018年7月底止,「新友誼橋樑」之推動計畫,尚未正式定案,仍待繼續討論。

  4.    北韓派遣海外移工

  邇來俄羅斯停止核發對北韓移工之簽證,對雙方均造成損失,尤是就北韓而言,派遣移工到海外就業,乃係賺取外匯之一大來源,就俄羅斯而言,俄方爭取北韓移工,轉介到居民屬於同一民族之極東俄羅斯,參與當地相關開發工程及計畫,對於極東俄羅斯推動新東方政策,頗有助益。

  俄羅斯停發對北韓移工之簽證,主要來自聯合國對北韓之經濟制裁,其間俄羅斯原轉介給極東俄羅斯之人力,雖然改由中國大陸之移工所取代,但因中國大陸之經濟影響力日益擴大,加以移工在當地結社成立類似「中國城」(China town)等組織,造成僱主之困擾等,亦係極東俄羅斯回避僱用中國大陸移工之主要原因之一。

  針對此一移工問題,俄方雖亦曾考慮改僱用印尼移工,但最後並未能付諸實施,目前俄方唯一期盼者,即係聯合國能早日解除對北韓之經濟制裁。

  5.    北、俄觀光合作

  北韓與俄羅斯於2018年3月所舉行之「第8屆北、俄貿易、經濟及科學技術合作委員會」時,曾就雙方致力擴大觀光合作達成共識。

  其後雙方之旅行社,曾分別提供多樣化之觀光項目,包括在北韓境內之登山、溜冰、參與各項慶典活動等節目,大力招攬觀光客往訪,而俄羅斯方面,亦增設專司北韓觀光業務之旅行社,擴大核發電子簽證之據點,其中包括火車站3處、公路2處及港口4處等,以期便利北韓觀光客,可以利用不同之交通工具據點,順利取得俄羅斯之入境簽證。

(三)與其他國家之經濟合作關係

  北韓除中國大陸及俄羅斯以外,與有外交關係之歐洲、北美、中非、東南亞及非洲等國家,均有暢通之交流,其中與越南之關係,更趨活絡,因為越南與北韓同屬社會主義背景之國家,其經濟發展模式,正是北韓所擬模仿之對象,尤其越南一路走來,在原先遭受美國之經濟制裁、推動越南型態之經濟政策、以至與美國建立正式外交關係,進而邁向成功之經濟發展途徑,在在是北韓學習之榜樣,而雙方高層正式或非正式,公開或非公開之互動,亦較其它國家頻仍。

  1.    邦交國家計達158個

  北韓係聯合國正式會員國,並在聯合國派駐大使級代表團,截至2018年2月2日,與北韓簽署建交公報之國家,計有167個,其中158個保持外交關係。

  目前聯合國屬下及其它重要國際組織,在北韓均設有常設機構,其中包括世界糧食計畫署(World Food Programme, WFP)、世界衛生組織(World Health Organization, WHO)、聯合國人口基金(United Nations Population Fund, UNFPA)、聯合國兒童基金(United Nations International Children's Emergency Fund, UNICEF)及紅十字國際委員會(International Committee of the Red Cross, ICRC)等,其主要任務,係以人道主義之立場,來推動對北韓之支援。

  2.    國際組織持續實施制裁措施

  惟自國際社會擴大對北韓之制裁後,切斷對北韓之匯款管道,限制提供民生必需品,加強對北韓運輸貨品之檢查及課徵罰款,以及船舶公司不得承載前往北韓之貨運等,相對促使國際機構或非政府組織(NGO),無法有效施展對北韓之援助。

  其間,WFP之秘書長畢斯利(David Beasley)、UNICEF之副局長霍爾(Shanelle Marie Hall)、挪威紅十字會委員長,以及聯合國人道事務協調廳(United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, UNOCHA)局長穆德(Robert Mood)等,國際組織重量級人士,均曾先後前往北韓,實地了解聯合國對北韓之制裁現況,以及國際社會,基於人道之立場,對北韓進行支援之規模與進度。

  此外,UNFPA為實施對北韓第3次人口普查計畫,曾於2017年向南韓要求提供相當於600萬美元之補助,其後亦因國際社會對北韓之制裁,暫予保留。

三、2019年對外經濟合作之展望

  北韓2018年與週邊國家之經濟合作關係,因國際社會對北韓之制裁措施,可以稱謂並無顯著之成果,鑒於美國川普總統於2019年6月間曾宣布,在北韓對無核化問題,未作出具體之承諾與行動前,制裁措施仍將持續推動,不會中斷。

  北韓有鑒於此,針對2019年之對外經濟合作方向與目標,與週邊國家雖有交流,但不是「鴨子滑水」,暗地進行,就是一直停留在「協商」階段。

(一)強調與當事國間之政治及經濟關係

  北韓金正恩於2019年新年致辭時表示,為期達成「停戰協定」,應採行與當事國協商,逐步走向和平之多邊協商體制,並期朝鮮半島之和平與安定,宜找出「新的通路」。易言之,為解決朝鮮半島問題,與相關當事國間應更進一步加強政治及經濟關係。

  2019年係中國大陸建國70週年,亦係北、中建交70週年,北韓除對中國大陸申致賀忱,強調應擴大與中國大陸之關係外,並邀請習進平訪問北韓,積極推動雙邊經濟合作,以期有效提升北韓之經濟發展。

  由於中國大陸一向以東北地區為復甦經濟之政策目標之一,因此強調必須與北韓共同推動經濟合作,目前中國大陸正擬推動「東北振興」與「長吉圖」之區域發展計畫,倘無北韓之改革開放,東北地區之經濟發展,將無法達到預期之成效。

(二)侷限在觀光、經濟使節團之交流及基礎建設

  2019年北韓之對外經濟合作,與北韓之非核化及國際社會是否解除對北韓之制裁息息相關,因此北、中之經濟合作,與2018年並無太大差異,仍侷限在不牴觸對北韓制裁之觀光合作、大規模經濟使節團之交流及北、中邊境地區之社會基礎建設等;其中在觀光方面,北韓為期吸引中國大陸之團體觀光旅客,頃正努力推動元山-金剛山觀光特區、元山-革馬海岸觀光區、武峰觀光開發區、及溫星島觀光區,預計屆時中國大陸之團體觀光客,必呈大幅增加趨勢;在經濟使節團之交流方面,將有包括金日成綜合大學及北韓社會科學院等學術研究機構之專家參與;在北、中邊境地區之社會基礎建設方面,亦將加速推動,為期新鴨綠江大橋即將通車,北韓目前正著手趕工興建連結北韓之海關及汽車公路。

  此外,已興建完成之鴨綠江上游水力發電廠,以及北、中邊境地區通商港口之橋樑等,亦將正式投入運作。

(三) 俄羅斯主張推動南、北、中三邊經濟合作體制

  至於2019北韓與俄羅斯之經濟合作,目前亦無特別具體事例,由於俄羅斯對北韓之合作交流,並不贊同雙邊協商,而主張南韓亦可參與之南、北、俄三邊協商。

  北、俄雙邊協商之主要議題,係在圖們江興建新友誼橋樑,其間北韓曾多次向俄方催促興建橋樑工程,俄方雖表同意,但卻未付諸行動,其主要原因,係俄方針對此一工程,無法充裕籌措所需財源,懷疑橋樑建設之經濟效益,以及希望能推動南、北、俄三邊之經濟合作體制等。

(四)北韓移工滯留問題尚待解決

  2019年中國大陸及俄羅斯所共同面臨之一項棘手懸案,即係北韓滯留在中、俄兩國移工之返北問題,蓋因北韓應聘前往中、俄之移工,前因國際社會對北韓之經濟制裁,迫使渠等在兩地之工廠停工、人力閒置,加以目前中、俄兩國本身企業蕭條,景氣不振,工廠開工率低落,相對促使人力過剩所致。

  目前中、俄兩國除了觀察國際社會對北韓制裁之發展外,如何有效推動北韓移工返國,亦成為北、中、俄三方亟待解決之課題之一。

四、結論

  綜觀上述分析,似可略為了解,北韓近年來針對朝鮮半導之無核化問題,未能獲得以美國為首,西方國家之認同,進而遭受到聯合國之經濟制裁,而北韓在無核化之問題上,如不能提出有效而具體之承諾與行動時,國際社會之制裁將不會間斷。

  中國大陸及俄羅斯雖然一向係站在與北韓同一之立場,但兩國亦因受到國際社會之影響,對北韓之支持,不得不保持一定之距離。

  朝鮮半導面臨此一微妙之客觀環境,倘北韓不放棄核武及試射等,則將持續面臨困境,進而影響其整體之經濟發展與對外合作關係。

  北韓一旦放棄核武,並接受國際社會之監督,開放市場,擴大對外交流,未來似亦可能變身為各方所擬前往爭取之對象。

  此一假想性之構想,是否能有效實現或正向發展,尚需拭目以待。

資料來源:
  
  韓國開發研究院(Korea Development Institute, KDI)
  
  KDI Review of the North Korean Economy
  
  韓國聯合通訊社
  
  韓國銀行(The Bank of Korea)
  
  韓國統一部