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【轉載】「新南向政策」的變局與機會
日期:2016/09/01
作者:中華經濟研究院台灣東協研究中心 徐遵慈 主任
文件編號:WTOepaper520
一、「新南向政策」的思維

  蔡英文總統在5月20日上任後正式提出「新南向政策」,在國內外立即引起熱烈討論,隨後政府宣示多項決議與行動,包括6月15日核定《總統府新南向政策辦公室設置要點》,在總統府下成立新南向政策辦公室,作為提供總統新南向政策相關策略、諮詢與建議的任務編組;又頃於7月15日宣布自8月1日起實施泰國及汶萊旅客來台30天免簽證待遇,以擴大該二國觀光客來台。

  「新南向政策」是去(2015)年9月蔡英文總統以民進黨主席及總統參選人身分出席民進黨外交使節酒會時初次向各界提出,宣示民進黨在未來執政後將與亞洲其他國家建立多元、多面向夥伴關係,並在推動貿易多元化的同時,強化對東協和印度的整體關係。這項外交與經貿政策揭示民進黨政府就任後陸續補充「新南向政策」內容的主軸:「新南向政策」的核心理念是「以人為本」與「雙向互惠」,在此雙主軸下將推動雙向貿易、投資、觀光與人才交流,拓展東協內需市場與南亞新興市場。在人才雙向交流上,將放寬東南亞國家人民來台簽證、提供東南亞學生獎學金、協助台商培訓所需之技職人才與企業實習等。總統府新南向政策辦公室主任黃志芳並進一步指出,新南向政策「非關政治」,是軟性的產業政策,強調是人才交流與培訓,亦無意取代中國大陸市場。[1]

  東南亞國家協會(ASEAN,以下簡稱東協)十國人口約6.3億人,整體國內生產毛額(GDP)超過2.4兆美元,為全球第七大經濟體。值此我國力拼經濟與加強出口之際,將加強經貿拓展重點對象轉向東協,原屬時勢所趨。「新南向政策」提出數項「新思維」,宣示「以人為本」、「雙向互惠」等有別於過去強調單向出口、投資的「舊南向政策」,並將適用國家從東南亞擴大至涵蓋南亞六國,亦符合與東協國家建立雙贏夥伴關係的戰略。惟「新南向政策」提出後遭逢台塑公司在越南河靜省投資鋼鐵廠環保抗爭與罰款事件,再加上東協國家紛紛調降經濟成長預測,貿易保護主義更蠢蠢欲動,在在顯示當前東南亞政經環境已今非昔比,「新南向政策」應納入風險評估機制,並重新檢視東南亞與南亞國家的政經風險。

  「新南向政策」被視為民進黨執政後提出的對外經濟新戰略之一,值此全球與我國景氣下滑、東南亞與南亞經濟逐漸崛起,以及我企業苦於市場過度倚賴中國大陸之際,政府提出與東南亞及南亞諸國發展多元、多面向的夥伴關係,實為順勢而為,工商界與社會大眾應給予鼓勵,應不吝對其可能面對的風險提出建言,以使其內涵確能反映國家發展與產業界需求,不致淪為陳義過高的政治理想。

二、「南向政策」的歷史回顧與成績

  自1949年國民政府遷台後,我國與東南亞發展雙向經貿關係之伊始,可回溯至1955年政府頒布「華僑回國投資條例」,吸引華僑來臺投資,最知名投資案如泰國僑領興建中泰賓館(1967年)、菲律賓僑商設立環亞百貨公司(1983年)等。1980年代中期開始,國內工資上升,新台幣兌美元匯率更大幅升值(1984年匯率約40美元升至1989年約26美元),遂驅動台商開啟南向投資行動。

  1993年時任經濟部長江丙坤宣布將東南亞列為未來加強投資的地區,公布「南進政策說帖」,隨後政府於1994年實施「加強對東南亞地區經貿工作綱領」,實施範圍為泰國、馬來西亞、印尼、菲律賓、新加坡、越南、汶萊 7 國。1997年政府進一步將柬埔寨、緬甸、寮國3個東協後進國家,以及太平洋國家澳洲、紐西蘭納入,修正實施《加強對東南亞及紐澳地區經貿工作綱領》。2002年7月前總統陳水扁重申「南向政策」,至此實施範圍擴及南亞最重要的新興市場印度。

  前述三次涵蓋國民黨、民進黨政府實施的政策與行動,被視為前政府三波「南向政策」,實施內容與適用國家逐漸擴大。需特別說明的是,2008年政黨輪替,馬英九總統就任後,雖未再推出「南向政策」為名的政策,但政府持續推行「加強對東南亞地區經貿工作綱領」,現已進入第七期工作。

  我國自1994年推動與東南亞貿易、投資、產業等交流合作,迄今已超過22年,多年來,東南亞地區不僅已穩居我國第二大出口市場與第二大對外投資目的地,我國與東協國家間之雙邊關係更已延伸至科技、觀光、教育、勞工、通婚、文化等多重領域。在貿易方面,1993年我對東協十國出口94億美元、進口69億美元。至2015年時,我對東協十國出口509億美元、進口283億美元,出口、進口分別成長5倍與4倍之多。(參圖1)在投資方面,截至2015年底,依據東協地主國官方統計,台商在東協十國累計投資金額共計約880億美元,如另加計經第三國赴當地投資,估計總投資金額應超過1千億美元。



  不過,東協各國自1992年起逐漸互相撤除關稅,取消區域內貿易、投資限制,並陸續與周圍國家簽署「東協加一」自由貿易協定(FTA),使得我國對東協出口因東協國家及「東協加一」國家之競爭優勢,及面臨關稅、非關稅等障礙的壓力日高,以致成長動能漸失,近兩年更因東協經濟表現不佳,牽累我整體出口表現。2015年我對東協出口較2014年大幅衰退14.45%,出口金額從595.29億美元跌至509.29億美元;自東協進口較2014年衰退16.98%,進口金額從341.14億美元跌至283.23億美元。此外,我國在東協市場的表現亦逐年下滑,遠遠落後於中國大陸、日本,我對東協出口亦自2008年起為韓國趕上。(參圖2)此一現象實為我與東協雙邊貿易關係的警訊。未來東協內部關稅將持續調降,再加上RCEP完成談判實施降稅的效果,我國未來拓展東協市場將面對更大壓力,值此政府推動「新南向政策」,對鼓勵企業士氣應有正面作用。



  在此同時,受到東亞區域整合加速、東協區域內產業供應鏈漸臻完備等因素的吸引,自2009年以後我國對東協直接投資金額大幅成長,至2015年底累計直接、間接(含經第三國或以當地人民名義投資)的投資金額估計超過1千億美元。此種台商重返東南亞的投資熱潮,使得由台灣產業界主導的新一波「南向政策」早在數年前即已儼然成形。相較之下,台商至中國大陸投資金額則自2011年起連續衰退,其中製造業投資金額更明顯下滑。政府大力鼓吹「新南向政策」,再加上企業看好越南等東協國家國參與跨太平洋夥伴協定(TPP)與區域全面經濟夥伴協定(RCEP)的優勢地位,未來可能再掀起另一波至東協布局投資的熱潮。(參圖3)



三、「新南向政策」面對的變局與挑戰

  東協於1967年成立,將於明(2017)年邁入50周年。東協在近半世紀的發展軌跡中,歷經不同階段的政治、經濟、社會與文化整合,業已於去(2015)年底宣告「東協經濟共同體」(AEC)順利上路,東協已躍升全球注目的重要經濟體,目前排名全球第七大經濟體,2050年可望排名全球第四大經濟體。

  東協自1990年代起因亮眼的經濟表現受到全世界矚目,此後成為重要新興市場與新崛起的「亞洲工廠」。不過,自2014年起東協十國平均經濟表現受到國際景氣低迷、中國大陸經濟成長趨緩,以及國際油價與原物料價格下滑等諸多因素拖累,以致經濟表現不佳。我政府在此時推動「新南向政策」,必須面對東協不同既往的新局勢與新挑戰。

  首先,在東協面對的各類挑戰中,恐以當前面臨經濟成長趨緩及GDP成長預測下修的壓力最為急迫。根據國際貨幣基金(IMF)統計,2000至2013年間,東協10國平均經濟成長率約5.1%,在全球次區域中僅次於中國大陸 (平均經濟成長率約10%)與印度 (平均經濟成長率約7%)。2014年起東協經濟因國際油價與大宗物資價格下跌、歐美需求降低,及中國大陸經濟成長放緩等多重壓力,十國平均成長率降至4.4%,2015年亦僅達4.4%,2016年原依據經濟合作暨發展組織(OECD)預計,將微升至4.9%,但據亞洲開發銀行(ADB)七月發布最新的經濟預測,今年東協平均成長率恐僅約4.5%。其中,近年經濟表現最佳的越南因年初以來氣候乾旱,波及農牧業,以致第一季GDP下滑1%。

  除經濟表現下修外,東協近年亦飽受苦尋新的經濟成長動能之苦。在東協國家中,如泰國、新加坡、馬來西亞等,雖然2016年表現預計將優於2015年,但泰、馬因勞動力不足,以致近年已波及其製造業產出,政府雖試圖推動產業升級但尚未展現明顯成效;印尼、菲律賓經濟表現雖然不俗,但兩國政府吸引外人直接投資(FDI)的努力尚未出現成果。越南、柬埔寨雖然獲得外資青睞,但是越南因工資持續上漲與政府加快改革步伐,經濟將難避免進入產業調整期。柬埔寨產業過度集中在成衣產業,在未來TPP實施生效後,其成衣與製鞋產業恐將首當其衝。

  東協國家除面對經濟風險外,面對政治與治理的風險亦逐漸升高。簡言之,東協各國政治體制互異,政治局勢與選舉等因素對國家政策延續性與經濟及外資政策等產生重大影響。2016年東協國家中先後有越南、緬甸、寮國、菲律賓等國進行政黨或國會、總統大選,其中越南、寮國仍為一黨專政政體,政策具較高延續性,至於緬甸、菲律賓則因政黨輪替,將出現較大政策變動性。緬甸新任國會已在2月開議,選出新任總統碇喬(Htin Kyaw)及完成政權和平移轉,不只為緬甸民主化改革跨出歷史性的一步,也預期將加速經濟改革的步伐。菲律賓新任總統杜特蒂(Rodrigo Duterte)已於6月30日宣示就職,雖然新政府上任後將優先處理菲國治安惡化的問題,但未來菲國經濟、外資政策的走向將牽動經濟表現與投資環境。

  在另一方面,部分東協國家近年飽受政治紛擾,為經濟發展投下極大變數,實例如馬來西亞因現任總理納吉(Najib Razak)深陷貪腐弊案等醜聞,波及經濟表現,泰國則自2014 年前總理盈拉(Yingluck Chinnawat)下台,前陸軍總司令帕拉育(Prayuth Chan-ocha)接任泰國總理至今,政治紛擾導致近幾年經濟表現敬陪東協國家末座,外資駐足觀望,雖然目前政府提出新的產業政策,令人耳目一新,但能否發揮吸引外資的效果仍需觀察。

  此外,部分東協國家近年因南海主權爭議,與周圍國家間之緊張情勢升高,如越南、菲律賓與中國大陸均為南海主權聲索國,2014年5月越南即因民眾抗議中國大陸在其外海鑽探油井,爆發大規模攻擊外資企業暴動,波及我國在越南投資企業。菲律賓亦與中國大陸關係愈趨緊張,今年7月12日荷蘭海牙常設仲裁法院正式宣布南海仲裁案仲裁結果,恐將導致陸、菲關係進一步惡化,我國與越、菲關係亦恐連帶受累。南海問題未來恐將持續成為區域和平的未爆彈,威脅區域的經濟成長與穩定繁榮。

  綜上所述,我政府推動「新南向政策」,對外正面對東協政經局勢的重大變革,對內則因台商近年陸續在東南亞與南亞市場遭遇新的困境與挑戰,主要包括市場進入障礙、法規遵循與治理風險升高、以及風險評估與投資保障不足三大困境,亟需政府協助解決。

  在市場進入障礙(market access)方面,東協主要六國(印尼、泰國、馬來西亞、菲律賓、新加坡、汶萊)在2010年大致已將彼此關稅調降為零關稅,後進國家(柬埔寨、寮國、緬甸、越南,簡稱CLMV國家)亦已於2014年達到平均關稅2.6%的目標,顯示「東協經濟共同體」(AEC)實已成為幾乎零關稅障礙的單一市場。此外,東協與中國大陸、日本、韓國等周圍國家簽署的「東協加一」FTA業已陸續生效及實施降稅,使我國產品出口至東協市場更形艱困。除此之外,我國企業亦在服務業及投資領域遭遇市場進入障礙。例如,我多家銀行在部分東協國家中設立代表處多年,卻苦候多年仍無法取得外資銀行分行執照。因無法突破直接設立分行或獨資子行等新設商業據點的限制,我金融業者只好改以併購東協本國金融機構方式進入東協市場。

  在法規遵循與治理風險方面,在1980年代或「南向政策」期間前往東協投資的台商,多以中小企業為主。由於當時地主國法規環境尚非完善,以及人治色彩濃厚, 因此不少廠商遊走灰色地帶,或甚至並未切實遵循地主國法規。時至今日,東協國家法治環境逐漸改善,同時因應國內民意、國際趨勢與眾多國際環保、勞動等組織的要求,大量修正或新立各項法律規章,例如越南即為因應加入TPP與履行相關義務,今年進入自由化與修法爆發期。不僅台商法規遵循成本日高,部分台商未能調適與配合東協法治環境更迭,違法犯紀情事屢有所聞。此外,東協近年因快速整合與政經改革開放,以致投資、營運環境丕變,因此台商亦須與時俱進,加強企業管理與社會責任(CSR),建立良好企業形象。

  最後,我國與東協六國(新加坡、印尼、菲律賓、馬來西亞、泰國)於1990至1996年間簽署投資保障協定, 與南亞的印度亦在2002年簽署雙邊投資協定,2005年生效實施。然此些早期簽署協定內容簡略,無論投資人與投資定義、徵收補償規定、投資保障與爭端解決機制等均不足因應當前台商投資所需。

  值得注意的是,當台商大舉進入東協或南亞投資時,企業個別投資風險將升高成為國家風險。事實上,近年台商投資失敗案例時有所聞,近期如中鋼公司印度投資案、台旺工業園區印尼投資案、國光石化馬來西亞投資案(因環保抗爭放棄投資),以及近月造成國內外媒體關注的台塑公司越南河靜省鋼鐵廠投資案等,此些投資失敗案例都一定程度顯示企業投資決策未能反映風險評估的缺失,也顯示我國應盡快建立國家風險評估機制的燃眉之急。對此,政府應思考在「新南向政策」下建立國家風險評估機制,如可能並應定期發布給予投資人參考的國家風險評估報告。

四、結語

  蔡英文總統在520就任後,揭示多項施政理念與構想,「新南向政策」被視為是執政黨振興經濟與推動實質參與區域整合的政策亮點,惟由於其對象涵蓋東協十國與南亞六國,亦未明訂優先或聚焦的產業或經貿合作領域,引來部分人士認為政策空洞的批評聲浪。對此,總統府新南向政策辦公室成立後,將陸續與各部會及產業界溝通,並訂定具體的工作計畫項目,以逐漸使「新南向政策」內容務實、聚焦,且更能符合當前產業與企業布局東協與拓展市場的需求。

  整體而言,「新南向政策」應為國家宏觀性經濟與產業發展的藍圖,應訂定短、中、長期執行目標與效益,在整合跨部會資源與統合政策後,應較過去各行政部門各自為政拓展對東協經貿關係的作法,更能收到綜效。不過,「新南向政策」並無法解決當前所有經濟問題與產業升級不易的困境,也不應是政府對外經貿戰略的唯一良方。政府一方面應推動產業升級與轉型,以拓展我國在東協、南亞市場;而針對亞太地區經濟整合腳步日漸加速,政府更應正視我國參與區域經濟整合的困境,認真研擬我國爭取參與TPP、RCEP的對策,同時盡快完成兩岸貨品貿易協定談判。

【本文原載於《全球工商》2016年8月號】

[1] 參2016年5月27日黃志芳接受台北之音專訪內容。