Green_Earth
初探TPP服務貿易議題之規範與意涵
日期:2016/06/30
作者:中華經濟研究院WTO及RTA中心 顏慧欣 副研究員
文件編號:WTOepaper511
一、前言

  跨太平洋夥伴協定(Trans Pacific Partnership Agreement, TPP)已於2016年2月4日正式簽署,也正式啟動臺灣之準備工作的倒數時間表。TPP協定共包含30章、其中有五個章節直接影響服務貿易議題,包括投資章(第9章)、跨境服務貿易(第10章)、金融服務(第11章)、商務人士短期進入(第12章)、及電信(第13章)。其次,部分TPP章節也有涉及服務貿易行為或間接影響到服務貿易措施之場合,例如第14章電子商務並非限於貨品的網路交易,也及於以網路提供各種服務類型的行為,常見的電子商務服務內容包括線上金融、網路娛樂或線上遠距教育服務等。又如第17章「政府控制事業」(State-owned Enterprises, SOE),該章適用對象乃以符合TPP對於SOE界定範疇之對象,故不論其經營行為為販售實體貨品或提供服務,均受該章規範。再者,TPP包含許多水平式、跨議題之規範,例如第15章政府採購、25章法規調和、第26章透明化及反貪腐等議題,均有適用於服務貿易部門與或主管機關之餘地。整體而言,TPP對於服務貿易議題給予相當廣泛的關注與規範程度,對於後續TPP成員國之服務貿易、乃至於我國已參與且正於日內瓦進行中之「服務貿易協定」(Trade in Services Agreement, TiSA)談判發展上,均可能有重大影響與深遠意義。

  基此,本文茲以TPP與服務貿易議題直接相關之核心議題,包括跨境服務、金融服務、不符合措施清單及商務人士短期進入,擇要探討規範重點及其意涵。

二、TPP對於服務貿易之規範重點

(一)跨境服務

  TPP第十章「跨境服務貿易」(Cross Border Trade in Services)訂定之義務規範,與一般FTA相似,包括國民待遇、最惠國待遇、市場進入、國內規章、透明化、認許等條款。不過本章較值得注意之部分乃第十章附件,本章包括三項附件,分別為專業服務業(10-A)、快遞服務業(10-B)以及越南在3年後方適用禁反轉(ratchet)承諾拘束之附件(10-C),前兩項附件顯示出TPP國家(特別是美國)所關切之服務貿易利益所在。

  TPP專業服務附件鼓勵締約方就執照之相互承認、以及其他法規議題進行合作。該附件特別指出以法律服務業、工程服務業及建築服務業做為優先推動之部門,鼓勵TPP各締約方放寬對跨國法律業務外國律師之執業管制,並鼓勵採認亞太經濟合作(Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC)之亞太工程師和建築師之機制。

  至於快遞服務附件有5項重點,包括 (1)快遞服務業(包括郵政及快遞)應享有公平競爭市場;(2 應以客觀量化標準界定郵政專營權範圍;(3)禁止郵政專營業者進行普及服務及快遞服務之間的交叉補貼;(4)不得要求快遞業者提供普及服務或徵收普及服務基金;(5)主管機關採取之決定及措施應公正透明、不可有歧視。關於此項快遞服務規定,美國已在美韓FTA中納入要求,確保郵政業者不會濫用獨占地位,不得課以郵政獨占業者將其郵政網路開放供私營快遞業者利用之義務,同時防止獨占郵政服務所獲得之收入被用於增加其獨占優勢等三項規定。不過解讀上,TPP此項條款主要乃針對與韓國郵政制度類似之日本。

(二)金融服務

  TPP金融服務專章共計22條條文,內容涵蓋金融服務之定義、適用範圍、國民待遇、最惠國待遇、跨境貿易、新金融服務、特定資訊之保密、自律組織、支付及清算系統、加速保險服務提供、諮商、金融服務相關之投資爭端解決程序等條款。其中有若干具體規範重點,也反映美國曾在美韓FTA中所要求之規範及立場。

  首先,針對新金融服務,其要求倘締約一方容許其本國業者提供、且該等服務之提供係無須修訂其現行國內法即可提供者,亦應容許TPP業者提供同樣服務。所謂新金融服務應有兩個意涵:第一,任何基於金融創新而產生之新金融商品,不論其性質,不得限制TPP會員境內之服務提供者提供;二為若有任何新途徑或新方法可以提供金融服務,不應對此加以限制。

  其次,關於金融服務提供之申請,雙方投資人至對方境內提出之申請案,經投資人詢問,主管機關應告知申請案狀態,若拒絕申請案者,亦應盡可能說明拒絕理由。但TPP規定原則上這些申請案審查程序,應於申請文件完全備妥後120天內完成並作出準駁之決定,並立即通知申請者。若無法在120天內完成時,亦應及時通知申請者並在合理期間內完成審查。

  再者,為使保險業者能迅速取得核准提供服務,TPP規定各國應考量簡化審查程序,例如,引進事後報備的產品清單;除了銷售予個人或強制性之保險商品外,保險商品無須進行商品審查或取得許可;不限制引進保險產品的數量或次數等程序等。此外,若締約方仍堅持保留保險商品之審查程序,則其應致力於持續改善該等程序。如上所述,此等條款在美韓FTA也曾出現,惟在美韓FTA中有更高度之要求,韓國承諾自美韓FTA生效後一年內,提出核准產品負面清單之政策與程序,此等規定並未於TPP中明文規定,顯然是TPP成員國談判妥協後之結果。

  不過另一值得注意者,乃是金融服務並未涵蓋在TPP電子商務專章中,從而電子商務專章禁止各國強制要求電子數據資料「在地化」(localization)規定,並不適用於金融服務。不過針對金融服務仍有類似規定,金融專章附件B中規定,要求TPP各國應允許金融機構不涉及個人隱私的資訊及一般業務(back office function)之境外處理,亦即應允許金融機構將基於一般商業過程所需之資料處理資訊,以電子或其他形式之資訊流入或流出其領土。本條之所以未採用如同電子商務章禁止在地化規定之作法,依據美國國會研究服務處(Congressional Research Service, CRS)報告指出,乃因美國金融監管機關本身對於金融服務採用資料在地化之強制作法,亦有政策保留之需求。

(三)服務貿易市場開放-不符合措施清單

  TPP對於服務貿易市場開放採用「負面表列」(negative-list)模式之開放,從而在承諾表中保留之「不符合措施」(non-conforming measures)方可豁免於TPP義務;未保留之業別必須自始、完全符合協定義務。TPP有三個附錄記錄各國不符合措施清單,附錄一(ANNEX I)及附錄二為金融服務以外之其他服務部門,附錄三為金融服務。

  進一步而言,服務貿易有關之核心義務,各締約國於各項業別或行為原則上都應遵守,除非在「不符合措施」清單中有具體列出特定義務之保留或排除,方可無須遵守相關義務。而跨境服務章具體義務可透過談判加以保留或排除者,主要有四項:市場開放、最惠國待遇、國民待遇與當地據點呈現等四項。再者,由於服務貿易中關於模式三商業據點呈現(commercial presence)與投資產生競合,故上述所謂之「不符合措施」清單,會一併處理服務貿易與投資之特定義務要求保留。亦即TPP不符合措施清單之內容,會同時涉及「跨境服務貿易專章」及「投資專章」及之特定義務要求,而投資專章可保留之特定義務,則有最惠國待遇、國民待遇、實績要求及高階經理人與董事會四項。

  此外,TPP不符合措施清單又可區分為兩種法律性質之保留內容,附錄一清單屬於締約國「現有」不符合措施之「凍結保留」(standstill reservation),並同時受到「禁反轉」(ratchet)條款之拘束,亦即若各締約方採取自主自由化措施後,即不得倒退反轉。附錄二清單為締約國未來不符合措施之保留,不論於現狀下是否已有任何限制措施,未來都可增加限制、改變措施內容。經各國納入附錄二者,多屬各國主管機關有意維持高度限制之敏感部門。

  至於附錄三僅涵蓋金融服務,金融服務所需保留之義務類型則有五項:國民待遇、最惠國待遇、金融機構之市場進入、跨境服務及資深經理人及董事會。附錄三中也區分A及B兩部分(Section),分屬同前述兩種不同法律性質之措施。不過除了附錄三不符合措施清單外,有鑑於金融服務的市場開放與承諾內容兼採正面及負面表列方式, TPP金融服務「專章」附件A及附件B,又正面表列各國於特定條件下之承諾事項,附件A記載各國允許金融服務跨境提供之類別;在附件B則就資產組合管理、金融業務需要之資訊移轉、郵政保險及電子支付卡服務等項目,載明各國願意承諾之特定內容。唯有屬於前述五項義務之不符合措施清單,方納入TPP協定附錄三之內容。



(四)商務人士短期進入

  為了搭配服務貿易與投資之開放,TPP第十二章為相關業別之自然人短暫進入問題。本章規範對象乃為「短暫進入及停留」自然人,規範目的在確保各國核准此等自然人進入之簽證核發程序能更有效率,及對於外國商務人士的短期停留、入境申請及手續等規定更加透明。TPP就商務人士短期入境專章所制定之內容主要包括:商務人士之定義、適用範圍、入境手續、申請程序及核准程序,申請資訊之提供、促進成員國簽證處理及邊境安全合作,以及爭端解決機制等規範。特別是地主國依據本章給予另一方商務人士短期入境許可,並未免除該商務人士按照地主國規定執行專業或商業活動所要求之規定,易言之,本章涵蓋內容不包含任何「執照」資格之取得或承認。

  至於各國容許商務人士短期入境之類型、資格條件、停留期間與展延條件等,則為本章附件12-A之各國承諾內容。惟美國基於移民、簽證議題在其國內的高度政治敏感性,從而在TPP下並未對商務人士簽證有額外承諾,美國僅遵守本章程序透明化規定。故附件12-A中僅有11國做出承諾,其適用上也僅及於這11個國家或相對互惠開放之國家。美國對於商務人士短期入境之條件,則仍按其在WTO服務貿易協定(General Agreement on Trade in Service, GATS)承諾義務為之。

三、TPP服務貿易開放之重點內容

  服務貿易障礙通常來自於對外資可為合/獨資與持股上限、合夥或法人組織型態之要求、外國服務提供者的專業資格證照要求、乃至於諸多服務貿易當地監管法規之限制,這些均難以簡單描述並進行比較,於是經濟學者試圖透過計量分析等方式,藉以評估服務業的「約當關稅」(Tariff equivalent)程度,以便作為服務貿易跨國及跨部門的量化比較基準。學者Fontagne, Guillin and Mitaritonna(2011)[1]評估研究顯示,TPP成員國服務業障礙程度相當高,例如在電信通訊服務的貿易障礙,日本及新加坡有相當於63%約當關稅、墨西哥有56%約當關稅之障礙;金融服務紐西蘭、澳洲及日本障礙程度較高,有61%至71%不等之約當關稅障礙。這些服務貿易約當關稅數據雖非如貨品關稅稅率之絕對數值,但仍可提供各國掌握服務貿易障礙程度之參考。

  在TPP正式簽署後,美國智庫彼得森國際經濟研究所(Peterson Institute for International Economics, PIIE)(2016)檢視各國TPP服務貿易進一步開放項目,其研究顯示倘以W/120所包括之12個服務貿易部門(涵蓋約168個次部門,其中138個為非金融部門)為基礎,則可從質與量兩方面來歸納TPP成員國之服務貿易自由化情形。從「量」的層面上,以日本為例,其在GATS正面表列模式下僅開放88次部門,但在TPP負面表列開放模式下,日本於85個次行業別承諾給予國民待遇,及在47 個行業別有進一步開放;越南在GATS僅開放 81個次部門,但在TPP中承諾64 個次部門給予國民待遇,並在43個次部門有進一步開放。又從「質」的面向上,馬來西亞乃首次開放法律服務業,也消除電信外資30%持股上限等;越南在取得5年過渡期彈性下,承諾消除電信服務65%外資上限之要求、線上遊戲服務的49%外資上限、及批發零售業的經濟需求測試(Economic Needs Test, ENT)等[2]。這些均認為已為TPP成員國持續推動服務貿易自由化,奠立良好基礎。

四、他國經驗:美國對於TPP服務貿易開放之評估


  TPP經12個國家正式簽署後,目前進入各國國內批准程序之過程,固然外界預測美國須待年底總統大選後方可能通過TPP,惟依其國內規定,需先由美國國際貿易委員會(United States International Trade Commission, USITC)針對TPP進行影響評估,並送交國會以作為後續審查參考。USITC於2016年5月公布TPP影響評估報告,其量化模擬結果顯示至2032年,TPP有助於美國服務貿易之產能與就業,服務貿易產能而言將增加美金$423億,除少數如運輸、物流、觀光等業別,大部分服務業均會受益並正向成長。其指出美國主要受益於TPP三種服務貿易自由化模式,一為特定服務部門的進一步自由化、二為負面表列模式開放、三為確保資訊的自由移轉。由於TPP成員國在特定服務部門之進一步開放帶來更多的市場機會,因此美國出口服務貿易的表現提升,特別是商業服務、電腦服務等部門,出口障礙降低使得美國出口表現提升,進而海外所得也增加。然而另一數字卻顯示,美國對TPP以外全球地區的服務貿易出口將有下降情形,主要乃因貿易轉向與替代效果之故。

  又即便美國對TPP服務貿易出口成長,惟成長數值相對於美國服務貿易產值來看,僅有0.1%之成長率,該等不甚顯著之增長率結果,USITC認為乃因國際服務貿易佔美國服務貿易總收入比重甚低,且TPP在貨品的開放程度更高(特別是食品及農業),在一般均衡模型(Computable General Equilibrium, CGE)中總體均衡效果,資源配置乃流動至開放程度較高之貨品部門,連帶影響增加服務部門的成本支出。進一步而言,在量化模型的資源配置下,基於運輸、物流及觀光等乃是TPP中自由化程度相對較低的業別,即無明顯受益TPP效果甚至有負面效果之表現。

  依據USITC評估,在TPP服務貿易自由化受益情況明顯部門,乃為通訊及商業服務,其係因這二部門提供服務之方式與特性,較能敏銳反映TPP電子商務規範所帶來之效益。蓋美國電子商務產業享有極大優勢,不論是雲端計算服務或快遞服務等所俱備之能力,可使其業者在TPP自由化與市場開放下,享有更多的競爭優勢地位,更進一步指出,這些特定業別未來實際受益效果,可能更遠高於量化評估數字。

  此外,在USITC評估下,美國業者主要受益來源為尚未與美國簽署FTA之TPP成員國,約可降低業者三分之一的貿易成本。但即便如此,已與美國有FTA關係的對手國仍可帶來正面效益,例如以北美自由貿易協定(North American Free Trade Agreement, NAFTA)的墨西哥為例,透過TPP自由化效果仍為美國業者節省高達約22%貿易成本。

五、結語


  整體而言,TPP已為服務貿易自由化豎立基本門檻,未來只會在TiSA場域或後續加入的新TPP成員(例如臺灣),持續達成更高的自由化目標。但對臺灣來說,美國在TPP尋求服務貿易自由化及爭取其優勢產業的競爭條件之策略,均為我國加入TPP可為借鏡之角度。

  固然我國與美國經濟規模懸殊,惟產業結構均屬在一般化(標準化)產品之製造業不具相對優勢,而服務業都為現在或未來具競爭優勢之產業。特別是服務業產值占我國國內生產毛額(GDP)近7成,服務業占就業人口亦達6成,且呈逐年提升之勢,則我國除了探討上述直接影響服務貿易之TPP議題外,恐怕更需全面考量影響服務貿易的TPP電子商務、政府採購、受政府控制事業等規範,乃至於其他跨領域如法規調和、透明化等對服務貿易之影響,給予TPP乃至於TiSA服務貿易議題更多國內資源以因應準備,跳脫過往多以農業、製造業為主的政策方向,宜更著重服務貿易及跨領域議題之特性,與跨部門政策整合之需求。

[1] Fontagne, L., A. Guillin, and C. Mitaritonna. 2011. “Estimations of Tariff Equivalents for the Services Sector.” CEPII Working Papers. No. 2011-24. Paris.

[2] The Peterson Institute for International Economics (2016), “Assessing The Trans-Pacific Partnership,” Vol 1: Market Access and Sectoral Issues.