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TPP發展專章與我國新政府之「新南向政策」
日期:2016/06/02
作者:中華經濟研究院WTO及RTA中心 蘇怡文 分析師
文件編號:WTOepaper508
一、前言

  跨太平洋夥伴協定(Trans-Pacific Partnership, TPP)為美國首次於自由貿易協定(Free Trade Agreement, FTA)中包含「發展專章」的協定,其充分回應聯合國永續發展目標(Sustainable Development Goals, SDGs)之精神,揭示成員國共同合作營造有利的貿易環境,創造有利於吸引外國投資的氛圍,促成彼此的永續發展。我國新政府揭示以「新南向政策」促進與東南亞國家的關係,推動以人為核心的國家對外經濟新戰略。在政府積極推動加入TPP之際,本文從非經貿的角度出發,闡述TPP發展專章之內涵,並分析其與新政府「新南向政策」之間的關連性。

二、TPP為何要納入發展專章?

(一)TPP是一個區域貿易協定,成員國發展程度不一

  TPP成員國經濟發展程度不盡相同,包含美國、日本、澳洲等已開發經濟體,以及如秘魯、越南等開發中經濟體,前者國內生產總值(經濟規模)較高,年均國民所得超過40,000美元,而秘魯年均國民所得約6,500美元,越南約2,000美元。此外,各國開發程度的差異,導致各自想維護的利益不同,「包容性貿易」(inclusive trade)為TPP關鍵要素之一,旨在確保各種發展程度的成員國和企業皆可以從貿易中受益。

(二)補充WTO發展議題之角色

  2001年11月WTO設定杜哈回合談判又稱「杜哈發展議程」,揭示WTO除了在追求自由貿易與公平貿易之外,亦期許能夠藉由組織力量促進會員經濟及其他方面之整體發展。為更具體地幫助開發中會員,WTO於2006年2月成立「貿易援助工作小組」,旨在透過援助方式強化開發中會員的ㄜ貿易能力,使開發中會員能從國際貿易活動中獲利,促進經濟發展並融入多邊貿易體系。但發展議題受到談判過程一再受挫的牽連,使得促進開發中會員共榮的目標也有所限縮;而TPP旨在促進亞太區的貿易自由化,具有補充WTO發展議題的角色。

(三)回應聯合國永續發展目標

  2000年9月通過之「聯合國千禧年宣言」(United Nations Millennium Declaration)為當代國際發展援助體系最重要的一項改革,並揭示「千禧年發展目標」(Millennium Development Goals, MDGs),以此做為21世紀各國與國際組織發展合作之重要依據。2012年聯合國為因應MDGs即將到期,遂開始規劃「2015年後發展議程」(Post-2015 development agenda),被視為決定未來全球發展方向及關係個人未來之關鍵。2015年9月聯合國通過「永續發展目標」(Sustainable Development Goals, SDGs),成為國際社會在推動發展議題上最重要的依歸,而同年10月達成協議的TPP,自然也有責任回應SDGs。

(四)符合美國一貫的外交精神

  美國的外交政策一向主張鞏固民主核心國家、擴大民主陣營、降低對民主國家安全的內外在威脅以及人道援助,因此協助他國促進國家發展也是其外交政策的核心原則。此外,美國也贊同「貿易」是促進發展的重要關鍵,可以促進穩定的經濟成長,透過公私部門的合作,提供改善弱勢族群經濟發展的機會。外國援助創造了有利的貿易環境,透過加強規則並發展法律、打擊腐敗,營造一個創造有利於吸引外國投資的氛圍。因此,美國遂在其所主導的TPP中也納入發展專章,使得TPP成為美國與其他國家簽署之FTA中,第一個納有發展專章的協定。

三、TPP發展專章之內容與重點為何?


  發展專章為TPP之第23章,共有9項條文,歸納其重點主要有四:(1)透過TPP所創造的貿易和投資機會,促進廣泛的經濟成長和穩定的發展;(2)提高女性參與國內和國際經濟事務;(3)促進經濟政策與教育、科技、研發創新進行連結;(4)推動TPP成員國和非成員國公私部門之能力建構合作機制,協助TPP成員國之勞工、企業,包括中小企業和微型企業,都能經由協定參與國際貿易並獲得利益。

  綜觀發展專章條文,發現其內容幾乎完全回應SDGs的精神,特別是提及了女性參與之重要性,以及聯合國開發計劃署(United Nations Development Programme, UNDP)所倡議之教育、科學技術、研究和創新等議題,都是SDGs所欲達成的目標。也因此,一般認為TPP對於促進達成SDGs有其正面意義,例如促進經濟成長與創造就業(SDGs Goal 8)、促進環境保護(消除不當的漁業補貼及取締非法的貿易獵殺行為,SDGs Goal 14和Goal 15)、推動遵守國際基本勞動權益(SDGs Goal 16、Goal 17)。

  但是若從「發展」的角度來看,TPP也有可能具有負面的影響,例如智慧財產權專章對醫藥品的規定,可能阻礙低度開發國家或窮人取得可負擔的基本藥物;環境專章雖提及消除非法行為,但是並未提及如何因應氣候變化議題;勞工專章雖然提及將遵守國際基本勞動權,但是並未具體提出保護就業、工資、工會自由、工人權利等;某些成員國為了不得不確保提供給另一成員國更大的市場進入保證,可能會損及工人的權利;投資專章賦予外國投資者挑戰投資國政府當局的決策和國際法庭法規的權利,充斥太多跨國公司可利用的投資者條款。此外,聯合國人權報告(Human Rights Watch)也警告TPP將影響糧食安全;世界衛生組織(World Health Organization, WHO)則警告應注意投資者條款對於公眾健康的影響,以及破壞水權等問題。

  此外,值得一提的是,TPP中亦包含合作及能力建構專章,該章與發展專章相輔相成。合作及能力專章的主要宗旨在於,協助成員國強化經濟政策規劃、消除貿易障礙、建立良好的經濟、政治、立法制度,以及改善法規政策良善競爭與私部門運作環境,為實際促進成員國合作之文本。

四、TPP發展專章對「新南向政策」之意義

  我國新政府將「新南向政策」列為未來外交重點工作,揭示未來將積極與亞洲其他國家建立多元、多面向夥伴關係,並在推動貿易多元化的同時,強化對東協和印度的整體關係。其表示,「新南向政策」是一個以「人」為核心的對外經濟新戰略,未來希望以5年為期,積極推動與東協及南亞國家的人才、產業、投資、教育、文化、觀光及農業等密切的雙向交流與合作,建構臺灣與東協及南亞國家廿一世紀新夥伴關係。換言之,在「新南向政策」中,除了貿易與投資之合作,也包含雙方民間交流、文化、教育等面向。

  目前TPP中包含了新加坡、汶萊、馬來西亞和越南等4個東協會員國,其他國家也表示出參加的意願,如菲律賓、印尼、泰國及印度等均積極想加入第2輪談判。另一方面,TPP的前身為跨太平洋戰略經濟伙伴關係協定(Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement,簡稱P4),其乃是由亞太經濟合作組織(Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC)所肯認的亞太地區經濟整合倡議之一,因此12個TPP成員國都是APEC成員。

  若從TPP發展專章的角度來看我國加入TPP之意義,雖不像其他章節涉及實質利益,但是對於國家發展本身具有正面的意義。亦即,藉由TPP發展專章之規定,成員國之間彼此分享國家政策,有利於政策規劃者之學習與借鏡。國際社會越來越強調國際合作的重要性,藉由TPP發展專章強調之合作,除了得以使我國在各領域之卓越表現具體展現實力與貢獻,亦可積極邀請成員國、相關國際機構或附屬機構到我國進行座談,除可加強與成員國之間的關係、深化合作、提升國際地位,亦可藉此對內促進國家永續發展,有效整合與蓄積NGO之參與能量,擴大公私部門合作體系。

  綜上所述,TPP除經濟利益外,亦有助成員國之間加深瞭解,建立更緊密的社會聯繫,有利於實現聯合國SDGs所強調的「包容性經濟成長」(Inclusive Growth),而此亦被TPP納入發展專章第23.1條中。觀諸我國過去參與國際組織的作法,囿於國際地位特殊,導致國際參與之範圍與機會皆受到限制,使得政府陷入參加國際組織活動以「入會」為目標,並且以提高國際能見度為主要策略的思維中。然而,國際組織之成立宗旨在於共同解決國際問題,從國際組織及制度主義的觀點來看,加入國際組織應該是為了與國際社會成員共同解決重要的國際政治、經濟、安全及其他相關議題的手段之一,而非目標。我國之國際參與側重於提升國際能見度與強調爭取議題主導權的作法,容易使國際友人產生我國僅著眼於主權的彰顯,而非與國際社會共同解決問題的意願。進一步而言,此種以政治目標為主要考量的作法,似乎也顯現在對其他國家進行援助或國際合作上,使合作國不易感受到我國的真心,誤解自己只是兩岸對抗裡的棋子。

  如前所述,新政府「新南向政策」揭示將與東南亞國家建立「多元、多面向夥伴關係」,論者以為我國可藉由新南向政策與東南亞國家維繫關係,爭取加入TPP,也可透過TPP連接全球市場,前進東南亞。換言之,「新南向政策」有利於促進與東南亞國家建立良好關係及加入TPP,而加入TPP可成為新政府實現「新南向政策」的有力工具之一,有利於我國加強與成員國及東南亞國家之間的合作關係,同時深化在APEC之合作,藉此促進雙方國家之永續發展。此外,我國亦可藉此機會促進技術領域專家之合作與交流,拓展國際合作之範圍,同時培養各領域之專業人才。準此,「新南向政策」之定位不再僅限於外交政策、產業政策,亦可擴大至國際合作政策的視野,藉此機會以更寬廣的視野,全面地瞭解我國、TPP各成員國、東南亞國家之需求與強項,重新形塑國際合作政策之內涵與策略,以進一步促進國際合作政策之效率。