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【轉載】TPP新興議題對臺灣之意涵:以政府控制企業專章為例
日期:2016/05/19
作者:中華經濟研究院WTO及RTA中心 李淳 副執行長
文件編號:WTOepaper506
  政府控制企業(State-Owned Enterprises, SOE)通常在一國境內具有推動經濟發展之功能。隨著自由化與市場開放政策,政府控制企業在股東性質、資本與原物料取得,以及法律所授與之特權等項目上的特殊性,是否因而獲得不當的競爭優勢,成為受矚目之議題。跨太平洋夥伴協定(TPP)於第17章特別訂定政府控制企業專章,納入多項規範,以實質控制說定義公營企業,並課以如不歧視待遇、透明化義務,且對政府給予之「非商業性考量援助」造成其他TPP會員業者不利影響時加以限制。我國應藉此思考政府控制企業之性質、比重並推動治理之現代化。

  由美國主導的跨太平洋夥伴協定(Trans-Pacific Partnership Agreement, TPP),為由日本、紐、澳、星、馬、越、汶、墨、加以及南美洲之智利及秘魯等12個國家參與之大型區域性協定。由於有美國、日本等世界主要經濟體加入,TPP之十二國經濟規模高達28兆美元,約占全球生產總值(GDP)之38%,高於歐盟之23%,生效後將成為全球最大之自由貿易區,且包含眾多下世代新興貿易議題之規範,對我國及其他尚未加入者具有重要意義及必須加入之壓力。

  對於推動加入TPP,各界向來關注的重點都集中在加入後的經濟利益,或對於食安、農業之衝擊,也了解TPP是一個高標準的自由化協定,但對於「高標準」到底對臺灣有何意義,卻相對模糊。毫無疑問,TPP要解除關稅及投資障礙,要檢視食安、智財權等法規是否有落差。但TPP對臺灣價值的極大化,關鍵在於準備工作能夠超越單純經貿談判的思維,並藉此外部壓力作為推動經濟體制及行政改革的動力。在眾多TPP新興議題規範中,政府控制企業專章之規範正是符合這個性質的議題,故本文將藉由對TPP政府控制企業專章之探討,分析TPP對於新興貿易議題之方向及對我國改革之意義。

TPP對於政府控制企業之規範架構

  政府控制企業(State-Owned Enterprises, SOE)通常在一國境內具有推動經濟發展之功能。但隨著自由化與市場開放政策,政府控制企業在股東性質、資本與原物料取得,以及法律所授與之特權等項目上的特殊性,是否因而獲得不當的競爭優勢,成為受矚目之議題。為確保私人企業可在公平基礎上與政府控制企業競爭,並且不會因為政府控制企業享受政府給予之法規優惠、補貼或其他協助而居於不利之地位,TPP遂於第17章特別訂定政府控制企業專章。第17章納入多項規範,包括政府控制企業、指定獨佔企業與商業活動等定義、不歧視待遇、商業考量(commercial considerations)條款、相關監管原則、透明化等條款,並對於政府給予政府控制企業「非商業考量援助」造成其他 TPP會員業者不利影響之行為作為核心規範。

TPP所定義之政府控制企業

  依據TPP之定義,所謂政府控制企業係指主要從事商業活動,且締約方政府:(1)直接持有50%以上之股本;(2)透過所有權權益(ownership interests),控制行使逾50%以上之投票權;或(3)有權指定該企業董事會或任何其他同等管理機構多數成員之權利。

  由以上之定義可知,並非所有政府控制企業均受到TPP規範,僅有從事「商業活動」之企業方屬於規範對象。首先依據TPP第一章總定義,所謂企業係指「包括任何依照法律設立、組成之實體,包含公司、信託、合夥、 獨資、合資、協會或其他類似組織,無論是否營利、私有、公營或由國家控制」,因此不包含行政機關。

  其次,所謂商業活動按TPP定義係指「指企業從事以營利為導向之活動,且該企業之利潤由其在相關市場內生產貨品或提供服務並販售予消費者之數量及價格決定」。此一定義之核心為該企業必須以銷售行為為其主要收益來源,因而排除了「非營利組織」(如財團法人)或「彌補成本」(cost-recovery)為基礎(例如自來水、電力)之企業所從事之活動。至於指定獨占企業(designated monopoly)則是指在TPP生效後被指定之私有獨占企業,以及締約方指定或已指定之任何政府獨占企業。

  再者,在控制權之認定上,我國過去對於「公營企業」係依據「公營事業移轉民營條例」之規定以持股比例作為界分基礎。依據公營事業移轉民營條例第3條,公營事業指下列各款之事業:(1)各級政府獨資或合營者;(2)政府與人民合資經營,且政府資本超過50%者;(3)政府與前二款公營事業或前二款公營事業投資於其他事業,其投資之資本合計超過該投資事業資本50%者。但按TPP規定,不僅為政府所擁有之企業,凡政府具有「可控制50%以上投票權」以及「有指定該企業董事會或任何其他同等管理機構多數成員之權利」之企業,亦屬於政府控制企業。故如中華電信、高鐵、已移轉民營之金控集團甚至101大樓公司,均屬「政府控制企業」。我國有必要按此規定進行盤點,以瞭解我國公營企業之數目、類型等資訊。

  不過,TPP政府控制企業專章亦有營收門檻;年度營業額在門檻下之公營事業不受本章規範。目前按TPP附件17-A門檻計算規定,年度營業額門檻金額為2億特別提款權(SDR,約為2.6億美金)。其他被排除適用之政府控制企業包含:
  1. 主權財富基金,但若政府透過主權財富基金間接提供非商業援助時對於其援助行為仍有適用。
  2. 獨立退撫基金或退撫金基金所有或控制之企業,但若政府透過退撫基金間接提供非商業援助時對於其援助行為仍有適用。
  3. 政府採購及專為執行政府職能之目的提供貨品或服務。
  4. 地方政府控制之企業。不過本項排除將於TPP生效5年後討論是否納入適用。
  最後,目前TPP成員國亦有提出個別排除適用之附件,例如新加坡於附件17-E敘明新加坡政府或新加坡主權基金均不應指導或影響新加坡主權基金所持有或控制之國營事業,惟可在不違反本章義務之前提下,透過持股行使投票權。馬來西亞亦排除二家國營投資公司之適用。

TPP成員國之義務

  TPP要求各締約方應確保其政府控制企業係基於商業考量進行商業活動,惟倘該政府控制企業係為履行政府所賦予之任務而提供公共服務時,則不在此限。至於商業考量係指價格、品質、供應情形、銷售情況、運輸及其他涉及購買或銷售之事項或條件;或者是私人企業對其相關交易或產業進行商業決定時通常考量之因素。另一方面,本章規範亦要求TPP各締約方政府應確保其政府控制企業或所指定之獨占企業,不會對其他任何國家之企業所提供之同類貨品或服務造成歧視。此外,TPP要求各締約方應確保規範政府控制企業及私人企業之權責機關,於行使裁量權(例如:徵收、授予執照、核准商業交易等)時,應一視同仁公平對待。

  又TPP並未禁止締約方政府對其政府控制企業提供「非商業性協助」,但各締約方給予非商業性協助時,不應對其他締約方之利益造成不利效果(adverse effects)(本段為經濟部統一翻譯),包括不應透過提供政府控制企業非商業考量協助,使該企業生產或銷售貨品至其他締約方時,對該其他締約方之國內產業造成損害,例如市占率降低、存貨增加、削價、價格大幅跌落等。

  除此之外,各TPP成員國尚有透明化義務,其內容包含提供其他成員國或在官方網站上公布國營企業清單並應每年更新,以及在收到其他成員國之書面請求下,應儘速提供如政府控制企業之股份及表決權比例、政府官員擔任該等企業之董事會職務或成員之官銜、於可得資料之最近3年期間之年度收入及總資產以及公開可得之年度財務報表等資訊。同時其他成員國亦以書面要求提供任何非商業考量援助之政策或計畫之相關資訊,以及此政策或計畫如何或可能影響締約方間之貿易或投資之說明。
非商業考量援助行為之規範

  在前述各項義務中,又以因政府提供「非商業考量之援助」造成其他國家企業之不利影響或損害,為本章最核心之規範重點。依據TPP之定義,「非商業考量援助」(non-commercial assistance)指政府控制企業受到政府直接提供或透過其他政府控制企業所提供,比「一般商業考量下」所能獲得更優惠之各類援助條件。具體而言,在TPP之下所謂之「援助」包含:

資金直接移轉,或資金或責任之可能直接移轉:亦即包含(1)補助金或債務免除;(2)貸款、貸款保證或其他種類之融資,其條件優於企業自商業市場獲得之條件;或(3)股本資本不符民間投資者之一般投資實務(包括風險資本之提供)。
提供一般基礎設施以外之貨品或服務時,其條件優於企業自商業市場獲得之條件。

  誠如前述,TPP並未禁止政府給予相關企業「非商業考量之支援」,但各締約方在給予屬於此類性質之援助時,不應對其他締約方之利益造成不利效果。更值得注意的是,造成不利影響之範圍,並不僅限於該政府控制企業在本國境內所進行之貨品之生產與銷售對其他TPP締約方所造成之影響,尚及於以下之情境:
  1. 任何政府控制企業,從本國境內提供至另一締約方境內之服務:例如某國營銀行利用網際網路方式,向越南或馬來西亞提供線上金融服務,則若該國營銀行受到政府直、間接非商業援助時,其對於接受服務之TPP國家是否會因該非商業考量援助造成不利影響者,亦屬於TPP之適用範圍。
  2. 任何政府控制企業赴另一締約方境內投資之企業所提供之服務:例如某國營銀行赴越南或馬來西亞投資設立分行,則若該國營銀行受到政府直、間接非商業援助時,則其於該國之分行是否對地主國之競爭造成不利影響者,亦屬於TPP之適用範圍。
  簡言之,TPP對於政府控制企業受到「非商業考量之援助」所造成之不利影響,已經不限於在本國作為範圍,更擴及該等受援助企業赴其他TPP國家投資或以跨境方式提供服務之場合,因此影響所及較過去範圍更廣。特別是對於積極對外擴展市場之政府控制企業(例如所謂國家隊),其在海外市場從事競爭時受到之潛在挑戰將會遠高於民營企業,為我國必須注意之問題。

對我國之意涵

  我國雖然於加入世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)前後推動公營事業民營化政策,成果顯著。但若按TPP之「控制權」做為定義,則迄今仍有眾多之公營事業在直接參與經濟活動。特別是除傳統之台電、中油、中華郵政等尚未民營化者,以及晚近新增之港務公司、機場管理公司等新興公營事業外,中華電信、台船等由政府完全控制之公司,乃至於眾多之金控公司甚至101大樓公司,均屬於按我國法律屬民營但按TPP屬政府控制企業。與此同時,對於並非追求營利行為,或其價格僅為填補成本之政府控制企業並非TPP本章之適用範圍,因此負責提供公共服務之公營事業,包含台電及高鐵等,解釋上並不受到TPP規範之拘束,故並不會對公共服務造成影響。

  值得注意的是,TPP並未禁止各國維持政府控制企業,而係要求各國有義務確保不歧視待遇,以及政府所提供之非商業考量援助措施對於其他TPP國家業者未造成不利影響或損害等。特別是有無不利影響或損害須待認為受影響之TPP成員國針對個案提出時方需處理。因而本章對臺灣最直接之意涵,不在於推動「民營化」抑或立即消除潛在之「非商業援助」,而在於透過TPP「控制權」作為定義,思考我國公營事業移轉民營條例是否有修正之必要。TPP控制權原則較為合理之處,乃在於既為政府可控制者,即應至少受到立法或其他民主機制之監督,否則等於變相鼓勵行政機關藉此方式「遁入私法」規避監督。

  對我國更為深層的意義,在於藉此機會揭露出若按國際準則我國政府直接參與經濟競爭的實際程度以及領域,以作為後續公共討論之基礎。蓋政府控制企業之規範,非但屬於OECD等先進國家所關注之國際性經貿議題,同時對於提升我國經濟效率,降低對競爭之扭曲亦有所助益。我國目前公平交易法於1999年修法時,已將公營事業納入規範,且對於租稅、監管及政府採購等議題上,多已無優惠性待遇。確實如臺灣中油等政府控制企業,其政府控制身份不必然使得其有競爭優勢,反而因落實政策而處於競爭劣勢。但對於如政府控制企業是否有合理的成本分配機制、合理之商業報酬機制及分離會計制度等機制,則或仍有改善之空間。落實前述TPP對於政府控制企業之義務,將可進一步改善相關企業之治理結構、落實競爭中立性,強化與國際體制接軌,除有助於透過國內競爭環境之完備,提升經濟效率,並且避免公營事業對於競爭關係之扭曲外,更可提升外人投資之吸引力,對外及對內均可產生多重之正面效益,或許才是我們看待 TPP意義時應有的視野。

【本文原載於《經濟前瞻》雙月刊,第165期,2016年5月12日】