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陸韓FTA在服務貿易與經濟合作議題之內容與影響
日期:2015/12/17
作者:中華經濟研究院WTO及RTA中心 顏慧欣 副研究員
一、前言

  隨著韓國國會於2015年11月底批准《陸韓自由貿易協定》(以下簡稱陸韓FTA)後,兩國政府已於12月9日確認陸韓FTA將於12月20日生效並展開第1次降稅,並將於2016年1月1日再展開第2次降稅。依據經濟部分析,陸韓FTA生效後,韓國產品輸往大陸市場有20.12%品項關稅立即調降為零,以石化、紡織成衣、玻璃、醫療、塑膠加工機器等為主。對此,我國與韓國間具有競爭關係之產業對其可能產生之衝擊莫不憂心且處於備戰狀態。

  然而,陸韓FTA的影響並非僅限於關稅自由化;按其章節共計22章,涵蓋了關稅、貿易便捷化、貿易救濟、技術性貿易障礙(Technical Barriers to Trade, TBT)、動植物檢驗檢疫與食品衛生(Sanitary and phytosanitary Measures, SPS)、服務貿易、金融、電信、電子商務、自然人移動、投資、競爭、智慧財產權、貿易與環境、透明化及經濟合作等議題(參見表1)。

  由上述可知,陸韓FTA除關稅外,涵蓋的層面包含服務貿易、非關稅措施及經濟合作議題。雖然倘純粹從服務貿易或投資領域之市場開放層面而言,現階段陸韓FTA可能未見有明顯自由化亮點,然而陸韓雙方已同意協定生效二年內,繼續針對金融、其他服務業及製造業之投資自由化開啟後續談判。至於在非關稅措施等合作領域,也納入許多以務實推動產業合作取代市場開放承諾之作法。由此可知,陸韓FTA採分階段到位與時俱進(living)的特徵,也因此陸韓FTA的實際影響,或許在未來幾年內才會陸續浮現。本文以下即針對陸韓FTA服務貿易自由化及經濟合作二個較少討論之面向,探討陸韓FTA之影響。



二、陸韓FTA服務貿易與投資領域之開放簡析

  對於陸韓FTA影響之觀察重點,乃在於臺商與韓國企業在中國市場之競爭地位的變化。由此觀之,中國大陸於陸韓FTA中給予韓國較臺灣優惠的服務業領域非常有限。依據WTO/120對於服務貿易之分類,僅出現在例如法律服務(CPC861)、房地產服務(CPC 821)、建築以外專案管理服務( CPC 86601)、以及人仲介與供給服務(CPC872, 但排除87209)等,惟其中法律服務業提供給韓國的開放優惠,實際上已納入上海自貿試驗區的開放項目,故我業者事實上已可在上海自貿試驗區取得相同於韓國的條件。至於多數服務業臺灣在兩岸服務貿易協議下,均取得優於韓國的優惠內容。同時雖然兩岸服貿協議尚未通過,但中國大陸在今(2015)年公布的福建自貿區試驗區總體方案,也提供許多臺灣業者獨享的服務業開放優惠,除了納入許多兩岸服務協議的開放承諾外,部分開放程度甚至超過兩岸服貿協議之優惠。

  換言之,就現階段而言,臺商在中國大陸的服務業經營及投資條件仍一定程度優於韓資企業。不過長期來看,倘若兩岸服貿協議無法順利推動,只能仰賴福建自貿試驗區片面對臺灣開放的情況下,恐將逐漸出現改變。特別是目前陸韓FTA雖採正面表列,惟陸韓FTA附件22-A已納入「後續談判指導原則」(Guidelines for Subsequent Negotiation),規定在協定生效二年內,雙方應進一步針對金融、其他服務業及製造業之投資自由化開啟後續談判,並應以負面表列方式消除各類限制。可以預期的,中國大陸在後續負面表列開放談判中,勢必對韓國有大幅度開放。屆時臺韓企業在中國大陸投資市場的競爭條件,恐怕會有較為重大之衝擊,對此,反而是觀察陸韓FTA對我國影響之關鍵。

三、陸韓FTA之非關稅措施及經濟合作領域簡析

  陸韓FTA中納入許多非關稅措施規則,這些規則目的係以降低彼此現有關稅以外之貿易障礙與提升貿易及投資便利性為主,故其即便不似產品降稅或服務業市場開放可能造成立即、直接之衝擊,但亦可能帶來長期性及潛在性之影響。本文認為檢驗檢疫措施簡化、以及經濟合作項目兩個項目,為陸韓FTA非關稅措施規範中最值得後續觀察者,茲進一步分析其內容。

(一)檢驗檢疫簡化機制可能降低不確定性及吸引投資

  1. 陸韓FTA之檢驗與檢疫規範

  陸韓FTA中涉及檢驗檢疫之規範,主要在第五章「食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施(SPS)」及第六章「技術性貿易障礙(TBT)」。為了減低雙方重複測試與驗證之不確定的要求,要求陸韓雙方應鼓勵其國家驗證機構成為IECEE-CB Scheme(一種跨國性相互承諾檢驗結果之機制)之會員,並接受其他IECEE-CB機構測試報告作為電器安全設備國家驗證之基礎。又陸韓FTA中亦規定,雙方應鼓勵其主管機關針對食品與化妝品之他方指定實驗室測試報告之相互承認進行討論,二者均有助於達成避免重複測試,以及消除驗證之不確定的效果。再者,在陸韓FTA第六章中,亦對產品之標章與標示有詳盡之規定,要求雙方應致力於減少與消費者或使用者無關之產品標章與標示要求,以避免增加無謂之貿易成本。

  此外,陸韓FTA亦於第二章(貨品市場進入)及第十八章(透明化)中,要求非關稅措施實施前應確保一定之寬限期,且制定或修正技術規定時應在60日前提出意見,以強化中國大陸法規透明度,讓韓國廠商有更多時間因應法規之變動。

  2. 對陸韓雙方食品與化妝品影響最為直接

  各國出口中國大陸市場之主要貿易障礙,其中一項問題即為標準與檢驗檢疫之非關稅貿易障礙 ,陸韓FTA針對此一問題已有所考量。上述陸韓FTA第TBT專章中,即納入規定以減低雙方重複測試與驗證之不確定性。特別值得關注者,則係陸韓FTA以食品及化妝品做為優先推動進一步簡化合作對象,並藉由推動相互承認彼此測試報告,解決食品與化妝品重複檢測問題之方向。

  過去韓國化妝品出口中國大陸前,需先送樣本至位於中國大陸境內的實驗室取得符合規格標準之測試報告後,方可依據該報告提交中國大陸衛生部門取得在其境內合格販售的驗證證書。由於送交樣本測試與取得證書等來往之過程,往往需耗費一定時日(據業者表示至少一年以上)與金錢,從而對於及時商機及市場新鮮感特別敏感之食品或化妝品等,隨著時間延宕而降低其價值。是而陸韓FTA所謂指定試驗室測試報告之相互承認,即韓國業者未來將化妝品送到位在韓國境內經中國大陸認可的試驗室,其出具的測試報告中國大陸政府將接受並核予驗證證書。透過此機制,一方面可減少陸韓雙方相關產品重複檢測的出口成本,他方面因無須重新送檢,又可加速產品進入市場販售時機,均有助於享有優於其他國家食品或化妝品的優勢與商機,當然有助於陸韓產品在對方市場的競爭優勢,從食品與化妝品為韓國重點發展產業的角度來看,享有的利基又更為顯著。

(二)陸韓經濟合作項目有助於韓國吸引投資

  陸韓FTA中另一特色則為經濟合作專章,涵蓋議題非常廣泛,包括農林漁業、鋼鐵、中小企業、資通訊(Information and Communications Technology, ICT)、紡織、政府採購、能源資源、科學技術、海運、觀光(包含出國觀光)、文化、藥品及醫療器材與化妝品,同時也指定中國渤海經濟特區與韓國仁川經濟自由化之合作,以及設立「韓中工業園區」。

  陸韓FTA合作議題之重要性,須進一步從陸韓經貿關係來加以探究。以旅遊合作為例,陸韓雙方同意在旅遊開發與促進進行聯合研究之可能性,並以增加雙方入境遊客為目地,換言之未來陸韓在旅遊領域之討論方向,不論透過增加雙方城市班機航次或旅客中轉等,均可能為達此合作目的之方式。又以出國觀光合作上,中國大陸過去向來禁止外資旅行社經營出境旅遊,雖然自2010年起依據《中外合資經營旅行社試點經營出境旅遊業務監管暫行辦法》規定,開始實施中外合資旅行社經營出境旅遊試點計劃,但審核上仍嚴格,據資料顯示僅有三家外國投資的旅遊公司獲准開展境外旅遊,惟未包含韓國旅行社。從而在陸韓FTA下,中國大陸同意針對符合規定之韓國旅行社,優先考慮批准其開展出境遊業務。

  又在工業合作上亦有可進一步解讀之重點,以鋼鐵合作項目為例,陸韓雙方均為鋼鐵產品出口國,但同意在鋼鐵領域進行合作,包括交換雙方國內鋼鐵市場供應和需求方面的資訊、及推動建構公平的鋼鐵市場。中國大陸鋼鐵產能約有10~12億噸,占全球逾半,即便其似有降低產能利用率之舉動,惟鋼鐵生產仍供過於求,僅能透過外銷來消化多餘產能,也嚴重導致全球鋼價一路走跌,近期來歐盟鋼鐵業也表示中國大陸鋼鐵傾銷導致其企業大幅裁員或關廠,我國中鋼也受到重大影響。不過透過陸韓在鋼鐵議題訊息之合作內容,將可能有助於韓國事先因應或有適當管道來處理中國大陸鋼鐵輸出對韓國市場之影響。

  再者在陸韓FTA對於地方經濟合作項目上,也是另一觀察點。雙方已指定中國大陸威海市與韓國仁川自由經濟區作為地方經濟合作示範計畫之試點地區。這兩個城市之合作,未待陸韓FTA正式生效已然展開,南韓仁川市政廳與中國山東省威海市政府於2015年7月22日完成《中華人民共和國威海市人民政府和大韓民國仁川廣域市加強地方經濟合作議定書》之簽署,商定加強各領域合作。根據議定,兩地將在貿易、技術研發、旅遊、文化、電子商務、醫療衛生、體育交流等14個領域推動40個合作專案。

  目前合作初期階段,優先針對旅遊、醫療、美容等三大產業進行合作,如雙方決定發揮兩地產業優勢,開發客製化醫療旅遊產品,威海市將爭取韓國醫療美容機構、化妝品交易中心進入當地設立據點。又為了使這兩個城市的物流通關更為順暢,勢必涉及到檢驗建議措施之簡化,於是山東出入境檢驗檢疫局和威海簽署《合作備忘錄》,協助威海市政府加速完成試點合作所需之基礎建設,例如:建立肉類產品專用口岸;擬訂《山東省電子商務發展行動計畫》,協助威海市設立「陸韓跨境電子商務綜合試驗區」。

  且根據陸韓FTA之規定,在「威海-仁川試點合作計畫」推行後擬視其成效,再決定是否將該地方經濟合作模式擴大至全國。實際上,陸韓雙方在協定簽署後,也推出以產業園區進行合作的模式,由煙台陸韓產業園區[1]與韓國新萬金園區進行「兩國雙園」合作計劃,將從高端裝備製造業、新能源及節能環保產業、電子資訊產業、海運產業等方面發產業合作。中國大陸希望藉由煙台地區之產業基礎,透過與韓國合作將煙台發展成為東北亞綜合國際物流樞紐,作為陸韓自貿區另一個產業合作之示範區。

  以上的經濟合作安排,雖然看似著眼於吸引陸韓彼此之投資,但長期而言一方面可使韓國取得建立進入中國大陸市場更廣泛且深入的管道與機會,他方面亦因韓國已與美國、歐盟之FTA均已生效,此等中國市場進入機會的增加,亦可能強化韓國對於來自美國及歐盟投資的吸引力,形成一種正向循環的效益,因此其潛在效益以及對我國的排擠衝擊亦不可輕視。

四、結語:陸韓FTA前景與影響應密切觀察

  總結而言,陸韓FTA現階段在服務業開放或產品關稅立即零關稅比例等,雖無明顯亮眼之進一步自由化效益,惟陸韓FTA更具特色及應關注所在,則是其納入前述許多深具特色的非關稅與經濟合作項目,也為本文建議應持續針對兩個議題進行觀察。

  全球各國產品出口中國大陸市場之主要貿易障礙,標準與檢驗檢疫問題頗為常見,陸韓FTA特別以食品及化妝品做為優先推動簡化相關程序之議題,藉由推動相互承認彼此測試報告,來解決食品與化妝品重複檢測問題之未來發展方向。透過此機制,一方面可減少陸韓雙方相關產品重複檢測的出口成本,他方面因無須重新送檢可加速產品進入市場,當然有利於陸韓產品在對方市場的競爭優勢。相對的,臺灣食品與化妝品也為深受大陸消費者喜好之重要出口產品。然而我國業者亦反映中國大陸市場標準與檢驗檢疫,同樣為重大貿易障礙問題。陸韓FTA倘能完成前揭指定試驗室等相互承認後,則勢必對於臺韓食品與化妝品在中國大陸競爭條件可能隨之改變(例如韓國化妝品上市時間提前),故陸韓推動該等產品之相互承認機制進展情形,實不容忽視。

  再以觀光業為例,目前中國大陸龐大的出國旅遊商機,仍掌握在其本國旅行社中,但在陸韓FTA下,中國大陸鼓勵韓國旅遊公司依據中國大陸相關規定申請辦理中國大陸出境旅客營運業務。目前已有陸韓FTA指定建立「威海市與仁川自由經濟區」之威海市,開始邀請韓國企業赴當地投資旅遊業。此項合作之意義在於,中國大陸向來不准任何外資企業經營其出境(outbound)旅遊,故此項合作實為服務業市場開放的新突破,只不過陸韓FTA係以經濟合作方式呈現。

  此外,威海市及仁川市的自由經濟示範區,不僅有相互吸引彼此投資促進合作的重點方向外,又透過山東出入境檢驗檢疫局和威海簽署《合作備忘錄》,協助威海市政府可建立肉類產品專用口岸,亦即為肉類產品設立類似「綠色通關」的檢驗檢疫窗口,未來針對政策上擬利用威海與仁川便利通關或作為商品集散地之發展重點,簡化通關與檢驗檢疫措施上,應當會陸續推出更多的貿易便捷與簡化的優惠措施。透過這些措施,對威海-仁川試點合作區、乃至於新萬金產業合作園區等,不僅奠立了吸引陸韓雙方產業彼此進駐投資之誘因外,對其他國家的投資人,倘若透過參與這些合作項目或園區的重點產業發展,可享受從韓國進入中國大陸市場的便利快速通關,甚而深入中國大陸幅員廣大的消費市場,則是否更能帶動強化其他外資進駐這些產業園區的吸引力,(特別是韓國新萬金園區基礎設施投資極高但目前投資情況不佳,更期待陸韓FTA帶動之投資效果),也為值得觀察的領域。

  換言之,這些屬於非關稅措施簡化或具有特色的經濟合作項目,可能才是陸韓FTA能實現的經濟或投資效益所在,也是韓國在陸韓FTA談判中真實期待的「牛肉」。特別是陸韓FTA生效兩年後展開服務及投資自由化之後續談判結果,更可能成為陸韓FTA對臺灣的真正挑戰,我們沒有能掉以輕心的條件,而需要嚴肅面對。

[1] 陸方早在2014年7月即已開始建設煙台陸韓產業園區,該產業園是中國實施海洋戰略的重點開發區域、「一帶一路」戰略的重點平台和陸韓自貿協定確定的重點合作園區。