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歐盟執委會斥資3千億歐元推動「全球門戶計畫」
日期:2021/12/31
作者:李明勳
文件編號:110年12月份國際經貿規範動態分析

發展動態

歐盟執委會於今(2021)年121日公布「全球門戶計畫」(Global Gateway),其預算規模高達3,000億歐元(約為新台幣9.4兆元),旨在協助開發中國家針對交通運輸、電網及儲能設施、網路寬頻、再生能源等基礎建設興建或更新;同時也與美國拜登總統與七大工業國集團(Group of Seven, G7)於今年6月所提出的「重建更好世界」(Build Back Better World, B3 World)倡議相呼應,從而全面維繫公平競爭的國際環境。……(詳全文)

重點評析

「全球門戶計畫」(Global Gateway)為歐盟首個針對基礎建設發展的重要全球計畫,透過籌集高達3,000億歐元的資金,來協助開發中國家發展高品質的基礎建設。[1]該計畫普遍被國際社會視為歐盟對中國「一帶一路計畫」(Belt and Road Initiative, BRI)的集體回應,自發布後已引發國際社會諸多討論。

歐盟全球門戶計畫將強化歐盟與夥伴國之間的基礎建設落差及人與人的連結,鑒於當前急迫性的全球挑戰與中長期的需求,基礎建設投資應聚焦在五大重點領域,如下:

1.      數位:歐盟將加強歐洲與世界的聯繫,與夥伴國合作部署數位基礎建設,以弭平數位落差,並進一步融入全球數位生態系統。範圍涵蓋海底與陸地光纖、安全通訊系統、雲端和數據空間、高效能運算、人工智慧(AI)、地球觀測等。

2.      氣候與能源:投資中低收入國家的氣候減緩措施與韌性能力不僅有其必要性,亦是重要的經濟機遇。此將有助於促進基礎建設能回應當前氣候變遷,建立符合低碳排或零碳排的高標準,以逐步向乾淨能源轉型,並多元化其供應來源。

3.      交通:全球門戶將促進全球基礎建設投資,該投資將在所有運輸型態上創造永續、智慧、韌性、包容與安全的運輸網絡,包括鐵路、公路、港口、機場、物流與跨境駐點等。

4.      健康:新冠疫情已凸顯健康照護系統與製藥供應鏈的脆弱性,歐盟將與夥伴國合作多元化其製藥供應鏈。歐盟「公衛緊急事件準備與因應機構」(Health and Emergency Preparedness and Response Authority, HERA)將協助解決國際供應鏈問題,並支持中低收入國家建立專業知識、發展製造與配送能力等。

5.      教育與研究:歐盟將投資高品質教育(含數位教育),協助夥伴國改革教育體系,解決在教學、訓練與學習上的不足,並促進學生、教職員工與教師、受訓人員的流動。亦將加強科研合作。

全球門戶計畫為歐盟在全球範圍內首個基礎建設發展重大計畫,有助於實現將歐盟轉型成地緣政治的核心行為者之目標,亦將成為除中國BRI之外的可信賴替代選項(alternative),尤其將聚焦在高品質的基礎建設,即高標準、善治與透明度,為歐盟在全球基礎建設競爭上的最大優勢。雖然全球門戶計畫全文未提及任何中國字眼,但許多行文敘事皆暗指中國BRI,指稱其基礎建設項目不具永續性,且伴隨較高的債務風險。基此,全球門戶將致力於改善這些問題,與夥伴國「建立聯繫」(forge links),而非「創造依賴」(create dependencies),以形成更好、更可信賴的替代選項,並提高全球基礎建設的水平與品質。事實上,對於中國BRI與債務陷阱的討論其來有自,過往已有許多國際研究指出BRI下的中資項目貸款往往導致接受國債務風險提高至警戒程度,並惡化總體經濟情勢。[2]在中資項目進入前,接受國債務風險便已堪虞,中資貸款進入後更加劇此困境,使其落入「債務陷阱」。美國更批評中國欲透過BRI來推動「債務陷阱外交」(Debt Trap Diplomacy)。

綜觀歐盟全球門戶與中國BRI,兩者主要差異包括:在接受國方面,全球門戶與夥伴國將聚焦在能限制債務壓力風險的基礎建設項目,使其更具永續性與韌性;反之,許多BRI項目所在國的總體政經環境體質並不健全,債務風險相當高,但中資項目仍舊進入投資,最終往往陷入債務陷阱。在資金方面,歐盟資金組合為贈與、軟性貸款與保證的混合,以吸引私部門投資;BRI則集中在貸款,背後為國營企業與銀行。在價值基礎上,歐盟需要夥伴國遵循法治、人權標準、智慧財產權與相關國際規範;中方貸款契約則通常包含挑戰人權與永續發展的穩定條款(stabilization clauses),進而限制借款國的自治能力,並阻礙勞工、環境、公衛標準其他重要法規的最新發展。另外,全球門戶亦致力於健全夥伴國的投資環境,以吸引更多外資,並支持夥伴國進行法規改革;亦針對基礎建設項目提供專業知識與技術援助,而不單僅侷限在基礎建設項目本身。

雖然多數評論認為全球門戶為歐盟對中國BRI的基礎建設模式的挑戰,但南洋理工大學拉惹勒南國際研究院(The S. Rajaratnam School of International Studies, RSIS)研究員Frederick Kliem則持不同意見,認為全球門戶不應該被視為對BRI的挑戰,而是一種「自然的補充」(natural complement)。他認為BRI在歐美等西方世界論述上存在有意或無意的誤解,以致高估BRI的影響力。第一,亞洲地區最大的基礎建設投資者為日本,而非中國,日本長期耕耘可負擔且高品質的基礎建設項目,尤其在東南亞。第二,BRI對亞洲並非威脅,而是因為有龐大的基礎建設需求,始應運而生,因此將BRI描繪成掠奪性投資恐非現實。雖然中資項目確實有許多問題,但近年來其品質與程序已逐漸改善,而標榜高品質的全球門戶有助於為全球基礎建設樹立榜樣,進而逐漸提高建設標準。[3]

儘管全球門戶致力於發展更具永續性與韌性的高品質基礎建設,但仍有許多論者對全球門戶持保留態度,其中最主要的說法是全球門戶只是歐盟與成員國既有計畫的重新包裝(repackaging),且如前所述,其資金多半是既有歐盟預算及歐盟發展金融制度既有承諾的重新盤整,尤其是EFSD+,且很大一部分是意向承諾和單純的貸款擔保,並無太多新的歐盟資金。此外,全球門戶在資金規模上遠不如BRI,遑論其附帶有價值基礎的前提條件。根據牛津大學研究顯示,中國僅在東南亞即已提供價值約7,400億美元(約6,530億歐元)的BRI項目,這比歐盟全球門戶預計到2027年提供3,000億歐元的資金還要多上許多。[4]

全球發展中心(CDG)高級政策研究員Samuel PleeckMikaela Gavas認為,全球門戶似乎更像是品牌推廣活動,試圖打造出比中國更好的品牌,而非主導全球基礎建設的開創性計畫。[5]「外交家」(The Diplomat)評論亦指出,目前仍無法確定歐盟是否有能力充分利用這些私人資本,因為基礎建設項目往往成本高昂且充滿不確定性,歐盟做法與效益仍待後續檢視。[6]

然而,歐洲著名經濟智庫Bruegel高級研究員Simone Tagliapietra則持不同意見,認為對於全球門戶缺乏足夠資金的看法過於短視,歐盟與成員國早已是全球最大的政府開發援助(Official Development Assistance, ODA)提供者[7],而按照當前新冠疫情發展,過往BRI能大量放貸的條件已今非昔比,更具戰略性地使用現有資金才是目前正確的優先做法,應劃定優先順序,善用有限資源投入更具永續性與成本效益的高品質基礎建設。(李明勳)



[1] European Commission. Dec 1, 2021. “The Global Gateway” https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/joint_communication_global_gateway.pdf

[2] 美國智庫高級國防研究中心(C4ADS)於20184月針對BRI發表報告,對其宣稱將加強全球貿易和經濟增長的大規模基礎建設方案提出質疑,視其為披著國際合作與協助建設的外衣,本質上是擴大中國對區域的政治和軍事影響力。新美國安全中心(CNAS20194月發布報告指出,BRI暗藏中國野心,為沿線國帶來七大挑戰:1.侵蝕國家主權、2.缺乏透明性、3.非永續性的財政負擔、4.與當地經濟需求脫節、5.地緣政治風險、6.負面的環境衝擊、7.貪汙和腐敗。參 Centre for Advanced Defence Studies. 2018. Harbored Ambitions: How China’ s Port Investment Are Strategically Reshaping the Indo-Pacific https://static1.squarespace.com/static/566ef8b4d8af107232d5358a/t/5ad5e20ef950b777a94b55c3/1523966489456/Harbored+Ambitions.pdf; Center for a New American Security. Apr 8, 2019. “Grading China's Belt and Road.” https://www.cnas.org/publications/reports/beltandroad

[3] The Diplomat. Dec 7, 2021. “Europe’s Global Gateway: Complementing or Competing With BRI?” https://thediplomat.com/2021/12/europes-global-gateway-complementing-or-competing-with-bri/

[4] DT Next. Dec 11, 2021. “EU’s investment to foil rival China’s BRI?” https://www.dtnext.in/News/World/2021/12/11001446/1333165/EUs-investment-to-foil-rival-Chinas-BRI.vpf

[5] Samuel Pleeck and Mikaela Gavas. Dec 6, 2021. “The EU's Global Gateway Is Not a Groundbreaking Plan for Domination in Global Infrastructure” Center for Global Development. https://www.cgdev.org/blog/eus-global-gateway-not-groundbreaking-plan-domination-global-infrastructure

[6] The Diplomat. Dec 7, 2021. “Europe’s Global Gateway: Complementing or Competing With BRI?” https://thediplomat.com/2021/12/europes-global-gateway-complementing-or-competing-with-bri/

[7] 根據OECD統計,2020年歐盟總計已提供全球668億歐元贈與(grants),佔全球比重達46%