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RTA/各國情勢分析:美國及歐洲相繼提出政策及法案降低對外依賴及確保競爭力
日期:2021/05/31
作者:李淳
文件編號:110年5月份國際經貿規範動態分析

發展動態

(一)美參院提《美國創新和競爭法》擬挹注520億美元用於美國晶片製造

美國參議院於今(2021)年518日由多數黨領袖舒默(Chuck Schumer)領銜發布旨在提高美國競爭力的立法方案(legislative package),此一被命名為《美國創新和競爭法》(American Innovation and Competition ActS. 1260)之替代修正法案,參與成員囊括民主與共和兩黨,提議撥款520億美元用於激勵美國國內半導體之生產,削減對國家科學基金會(National Science Foundation)新設技術委員會(technology directorate)之資金規模,以及納入參議院其他委員會之前通過的一系列立法及相關修正案,如《美國製造晶片法》(CHIPS Act)、《無盡邊疆法》(Endless Frontier Act)、《2021年戰略競爭法》(Strategic Competition Act)、《拯救美國未來法》(Securing Americas Future Act)以及《2021年應對中國挑戰法》(Meeting the China Challenge Act of 2021)等。

《美國創新和競爭法》納入月前參議院推動的《2021年戰略競爭法》,鼓勵行政部門加強多邊合作以對抗中國大陸影響力,包括與歐盟合作協調「限制敏感技術的出口管制政策」,繼續與歐盟、日本開展三邊合作,以及建立「數位連接和網路安全夥伴關係」(Digital Connectivity and Cybersecurity Partnership),促進盟友及伙伴國減少對中國大陸資通訊技術產品之依賴。該法案還將要求審查大學收受的外國捐贈,以及建立鼓勵美國公司離開中國大陸的計畫。

另外《美國創新和競爭法》也納入由銀行委員會提議的《2021年應對中國挑戰法》。該法案旨在將建立跨部會工作小組,用以調查中國大陸企業在美國進行系統性操縱市場,以及其他潛在違反反托拉斯和競爭法行為,如試圖控制關鍵產業的貨品供應。該法案還將授權美國總統對中國大陸政府、企業或個人,於破壞網路安全或違反人權等特定情形下,對其實施制裁。

至於國土安全與政府事務委員會之提案為《拯救美國未來法》,除涵蓋三項以「購買美國貨」為重點的法案,亦納入《保障美國創新法》(Safeguarding American Innovation Act)及《網路回應和恢復法》(Cyber Response and Recover Act);前者法案目的係提高美國研發工作安全性,而後者則用以建立基金,為遭受網路攻擊時提供回應和恢復支援措施,禁止採購中國大陸製造的無人機,以及禁止在政府設備上下載.抖音(TikTok)。

(二)歐盟執委會公布「調查扭曲單一市場運作之外國補貼規章草案」最終版本

歐盟執委會於今(2021)年55日公布「審查扭曲單一市場運作之外國補貼規章草案」(Proposal Regulation on Foreign Subsidies Distorting the Internal Market, 2021/0114 (COD))之最終修正版本。歐盟為落實去(2020)年617日公布之「影響公平競爭之外國補貼政策白皮書」(White PaperOn Levelling the Playing Field as Regards Foreign Subsidies, COM(2020) 253),提出此規章草案。

白皮書及草案均指出,依據現行規範,歐盟成員國政府補貼企業受到嚴格管制,但非歐盟政府補貼在歐盟運作之企業卻不受規範,存在規範漏洞,故應賦予執委會調查可能扭曲單一市場並損害公平競爭之受補貼外資之權限,以確保公平競爭。草案若通過,將使執委會有權調查非歐盟公權力機構(public authorities)對於企業之任何形式之財務資助,其補貼形式可能包含零利率貸款、降低融資成本、無上限的政府擔保、免稅協議或直接資助等。

在執委會公布草案後,將有8週的公開評論期間,並進入歐洲議會審查,若此法案通過公布,將在6個月後施行,並直接適用至歐盟全體成員國。

(三)歐盟希冀降低對主要進口商品的依賴並強化戰略自主性

歐盟執委會於今(2021)年55日發布政策溝通文件(COM(2021) 350 final),更新2020年發布的產業戰略文件,指出歐盟當前處於高度依賴外國進口之若干產品及關鍵技術,以及建立半導體與處理器等關鍵科技產業聯盟,以確保其產業政策制定方向符合COVID-19疫情爆發後的世界情勢,同時推動歐盟整體朝向永續、數位、具韌性與具全球競爭力的經濟轉型。

執委會前於2020310日公告「歐洲新產業戰略」(A New Industrial Strategy for Europe)旨在強化歐盟在全球經濟中的戰略自主性(strategic autonomy),推動歐盟實現「綠色與數位經濟」的雙重轉型(the twin transition)。本次更新聚焦三大面向,包括強化歐盟內部單一市場韌性、解決歐盟在投資與貿易方面的戰略依存性(strategic dependencies),及加速歐盟實現雙重轉型。執委會同時附上三份附件用以進一步說明該更新戰略,附件之一為「歐洲的戰略依存關係及能力」(Strategic dependencies and capacities)說明歐盟當前在技術及產業上的戰略依存情形,並對許多戰略領域進行深度分析審查。

該文件指出歐盟進口5,200種產品中的137種產品係處於「敏感生態系」(sensitive ecosystems)之中,亦即此類產品高度依賴第三國進口,其來源前三名分別是中國大陸、越南與巴西。在此137種產品中主要涉及能源密集產業、健康生態系(health ecosystems)產業、以及支援綠色與數位轉型等相關產品。其中34種產品進一步被視為是更脆弱的品項,因其可能無法擴大供應來源或找到替代品。在此34種產品中,22種為原材料、生物鹼或雜環化合物等中間產品,剩餘12種則為最終產品,包括渦輪螺旋槳以及個人防護服、各類無線電廣播接收機和藥品等與COVID -19相關之產品。

該文件亦進一步分析對歐盟具戰略意義但卻具依賴性的關鍵領域,包括氫氣、原材料、儲能電池(Li-ion batteries)、活性藥物成分、半導體、雲端及邊緣運算共六項。執委會將對此六項戰略領域啟動第二階段審查以及開發相應監測系統,同時經由成立新產業聯盟,以吸引私人投資,並創造新商業模式與夥伴關係。目前執委會已準備啟動「處理器與半導體科技聯盟」及「產業資料、邊緣及雲端聯盟」,並正在考慮籌備「太空發射器聯盟」以及「零排放航空聯盟」。

【綜合取材自European CommissionEuronews202155日;Inside U.S Trade2021518日】

重點評析

從《美國創新和競爭法》、《2021年戰略競爭法》到歐盟「歐洲新產業戰略」,固然考量各有不同,但卻具有高度的共通點,亦即:(1)對全球供應鏈的現狀有所不安,以及(2)將透過各種政策工具的組合進行調整。以美國為例,自從貿易戰開始,台商及其他美系供應鏈體系為了規避制裁關稅,便開始條調整供應鏈,部分遷回台灣,部分往東協、墨西哥遷移。美國明顯有意加快供應鏈移轉速度。「戰略競爭法」草案有一個專節規定政府應編列預算聘請專業顧問,提供美國企業諮詢服務,加速將供應鏈移出中國、部分產線移出及尋找替代性原物料供應商。此外,備受注目的美國「關鍵供應鏈檢討命令」,則是透過如半導體、醫衛及高容量電池等關鍵產業,透過供應鏈回流等方式重建製造能量,並提升供應之安全性。

受到美國刺激,歐盟也開始檢視其本身之定位及反思供應鏈佈局之問題。前述「歐洲新產業戰略」也認定歐盟在許多重要物資的供應鏈上,有很深的進口依賴問題,是脆弱風險的源頭,影響了歐盟的核心利益,因此有必要改善其在關鍵領域的「戰略自主權」並將其分類為原物料、電池、原料藥,氫,半導體、雲端技術等所謂六大戰略領域,作為未來優先檢討的對象。解決之道,歐盟執委會指出將透過與盟友建立多元化的替代供應關係鏈、推動成立如「處理器及半導體技術聯盟」等產業聯盟、深化如電池、氫能、及先進製程半導體等自主科技研發方式降低脆弱程度,提高自主性,更要積極推動國際標準制訂。從背景到適用對象,歐盟文件跟美國「關鍵供應鏈檢討」命令有極高的雷同性,唯一差別可能是歐盟並未特別凸顯與中國的對抗性。

歸納美歐推動的共同重點,一是供應鏈改組分散,二是關鍵產業國產化及重建製造能量。這些舉措背後,反映出幾個基本態度的改變。第一是對中國態度的調整。立場改變後,供應鏈集中中國的現狀就會從最佳組合變成風險來源。第二是生產線的回流。基於就業考量及經濟安全思考,歐美更加重視重要產品供應的分散及國產化。

展望未來,供應鏈重組已難以避免。在歐美認定的重要產業及技術領域,可能會逐步走向「一個世界、兩套產線(系統)」的結構,至於是否會有「選邊」的壓力則尚待觀察。另外基於降低集中度及分散考量,目前高度集中生產、追求規模經濟的模式可能會逐漸重組,分散供應,就近供應可能會成主流,均是台灣需要提前準備因應之趨勢。(李淳)